土地分等定级

土地分等定级是在特定的目的下，对土地的经济和自然两方面的属性及其在社会活动中的地位、作用进行综合鉴定，并使鉴定结果等级化的过程。土地分等定级包括“分等”和“定级”两个层次。“分等”通常在全国范围内进行，“定级”通常以市、县为单位进行。2015年3月，国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知特别标注了五大问题：一是加大宣传培训和指导监督力度；二是严格按规程制订、更新并公布基准地价；三是加强宗地地价评估管理；四是严格执行出让地价评估有关规定；五是加强土地市场中介行业监管。

一、城镇土地分等

1．城镇土地分等的工作内容

城镇土地分等准备工作及外业调查；城镇土地分等因素选择，资料整理与定量化；城镇分值计算及土地等的初步划分；验证、调整分等的初步结果，评定城镇土地等；编制城镇土地分等成果；城镇土地分等成果验收；城镇土地分等成果应用与更新。

2．城镇土地分等的技术程序

建立影响城镇间土地等的因素因子体系；确定各因素因子的相应权重；分析因素因子的影响方式，建立评价标准；对各城镇因素因子的评价指标值进行标准化处理，加权计算各城镇总分值，并初步划分城镇土地等；验证分等初步结果，制定分等基本方案，开展意见征求，对城镇土地等进行调整并定案；编制城镇土地分等成果图件、报告和基础资料汇编。

3．城镇土地分等的技术方法

（1）城镇土地分等因素因子权重的确定。权重反映分等因素因子对城镇土地质量的影响程度。权重确定的原则为：权重值与因素对土地质量影响的大小成正比，数值在0～1之间，各选定因素的权重值之和为1；因素涉及的因子的权重值在0～1之间，每个因素对应的选定因子的权重之和为1；权重值可单独选用特尔菲测定法、因素成对比较法或层次分析法确定，也可用特尔菲测定法结合其他两种方法确定。一是特尔菲测定法，特尔菲测定法是一种客观地综合多数专家的经验与主观判断，以确定参评因素及其权重的方法。二是因素成对比较法，因素成对比较法主要通过因素间的成对比较，对比较结果进行赋值、排序，最终确定各因素的权重值。三是层次分析法，层次分析法简称AHP法，也称多层次权重分析决定法。该方法的基本原理就是把所要研究的复杂问题看作一个大系统，根据系统所涉及因素和所要达到的目标，通过对系统内的因素及其相互关系的分析，划分出各因素间相联系的有序的层次结构体系；再对体系中的每一层次按某种给定准则，请有关专家对每一层次中的各因素进行客观地逐对比较和判断后，相应给出各因素的相对重要性的定量表示；进而建立判断矩阵，计算出每一层次全部因素的相对重要性的权重值，并加以排序；最后，根据排序结果即可确定参评因素及其权重值。

（2）城镇土地等的初步划分。城镇土地等按照综合分值分布状况划分，不同土地等对应不同的综合分值区间，按从优到劣的顺序对应于1，2，3，…，n个等别值。土地等的数目，依不同区域的行政级别所包含的城镇数量、差异复杂程度而定。一般确定：省（自治区）3～8等；直辖市3～5等；省级以下区域2～5等；全国和跨省级区域依实际情况而定。任何一个综合分值只能对应一个土地等。城镇等的初步划分方法有数轴法、总分频率曲线法等。数轴法是将综合分值点标绘在数轴上，按土地利用效果的实际状况，选择点稀少处作为等间分界的方法。总分频率曲线法是对综合分值进行频率统计，绘制频率直方图，按土地利用效果的实际状况，选择频率曲线波谷作为等间分界的方法。

（3）城镇土地分等成果验证和确定。一是利用市场资料验证土地等，市场资料验证可采取城镇基准地价分等、土地交易资料分等、商品住宅交易资料分等、标准宗地资料分等中的一种或多种方法。利用城镇基准地价验证时，宜以最高级别商业或住宅用地的基准地价为主要分等依据；利用城镇主城区土地市场交易资料验证时，宜以涉及城镇数量最多的相应类型土地的总平均价格为主要分等依据；利用城镇商品住宅交易资料验证时，宜以商品住宅的总平均价格为主要分等依据；利用标准宗地资料验证时，宜以标准宗地的总平均价格为分等依据。利用市场资料验证土地等时，应保证参与验证的城镇数量占参加分等的城镇总数的50%以上。二是利用聚类分析法验证土地等，利用聚类分析法验证城镇土地等时，首先要对分等对象的因子分值进行相应的标准化处理，并确定有关因子的总排序权重，然后根据聚类分析法的要求计算任意两个分等对象的加权欧氏距离，最后对分等对象进行聚类，并勾画出聚类分析谱系图。根据多因素综合评价初步划分城镇土地等，并结合市场资料分析和聚类分析等方法对城镇土地初步分等结果进行验证，形成基本方案，并进行专家咨询和向下级土地行政主管部门征求意见，确定最终方案。

4．城镇土地分等成果资料

（1）城镇土地分等报告。城镇土地分等报告包括工作报告和技术报告。工作报告的主要内容为总结城镇土地分等工作情况，包括人员组成、进度安排、经费、资料收集和整理、技术运用、工作经验与存在的问题等。技术报告的主要内容包括城镇土地分等对象及所在区域的自然、经济和社会概况；城镇土地分等方法，如分等因素因子体系及其权重确定、因素因子评价指标量化及标准化处理方法、土地等初步划分及验证方法、土地等确定原则与方法、技术处理过程中需要特殊说明的事项等；城镇土地分等成果；城镇土地等的分析；从土地管理角度说明城镇土地等与土地市场培育、城镇地价之间的衔接；不同等城镇为土地有偿使用服务的途径等。

（2）城镇土地等别图。城镇土地等别图反映城镇位置、等别等内容。一般可根据需要编绘彩色城镇土地等别图，色彩以暖色为主，相邻等的色差不宜过大。

（3）中间成果。中间成果包括分等对象所在区域的自然、社会和经济条件资料；分等对象的因素因子评价的原始数据和经标准化处理的数据；分等对象的市场资料数据；城镇土地分等工作底图；各因素分值图；各因子分值图等。

二、城镇土地定级

1．城镇土地定级的因素指标体系

（1）土地区位因素。土地区位因素又包括商服繁华度、交通通达度二级派生因素。商服繁华度因素下，又包括商业中心等级、距商业中心的距离等因子；交通通达度包括道路宽度、道路密度、公交便捷度等因子。

（2）城市设施因素。城市设施因素包括城市基础设施和社会服务设施等派生因素。城市基础设施因素又包括供排水设施、供暖设施、供气设施、供电设施等因子；社会服务设施包括教育文化设施、医疗卫生设施、娱乐体育设施、基层商服网点、距公园的远近等因子。

（3）环境优劣度因素。环境优劣度因素包括环境污染状况、自然条件和人口状况等派生因子。环境污染状况包括大气污染、水污染、噪声污染等因子；自然条件因素包括地形坡度、地基承载力、洪水淹没与积水状况、绿化覆盖率等因子；人口状况因素包括人口密度、人口流量等因子。

2．城镇土地定级工作的程序和内容

（1）准备工作。准备工作包括编写土地定级任务书，组织和物质准备，收集调查有关资料，整理资料，编制分值表等工作。城镇土地定级任务书应当包含以下内容：开展土地定级城镇的基本情况；所需的技术和图件资料；工作的组织、人员、实施步骤和方法；时间安排和经费预算等。收集的资料应当包括商服繁华度，交通状况，基础设施状况，环境条件，社会、历史及人口资料，土地利用效益资料等。

（2）定级因素选择及其权重确定。一是定级因素权重确定的原则，权重是一个因素对土地质量影响程度大小的反映。土地定级因素选定后，还要对各因素的重要性程度予以鉴定，确定各因素的权重值。因素权重的确定原则是：权重大小与因素对土地质量的影响大小成正比，作用大的权重值高，作用小的权重值低；各因素权重值在0～1之间变化，所选因素的权重值之和为1。二是定级因素选择和权重确定的方法，定级因素选择和权重确定可以分开进行，也可将两者结合起来进行。常用的因素选择和权重确定方法有特尔菲测定法、因素成对比较法和层次分析法等。

（3）土地定级单元划分及其指标取样。定级单元是各定级因素分值计算的基础，也是土地级别划分的基本空间单位。对照各因素分值评定表，评出各单元的因素得分和总分值，作为定级的基础。

（4）土地级别的确定。在完成土地定级单元划分及确立单元内各定级因素作用分值后，即可用因素综合评定法进行土地级的初步划分，然后再用级差收益测算最后确定的土地级别。

（5）土地定级成果的检查验收。为保证土地定级成果质量，每个阶段或每道工序完成后必须认真自检和互检，全部完成后要进行全面地自检。在自检的基础上再提请上级土地行政主管部门按《城镇土地定级规程》规定的标准进行验收。全部符合该《规程》要求的，才能定为合格。土地定级的主要成果有：土地定级报告；土地级别总图和级别边界图；土地定级单元分值图；各定级因素作用分值图；级差收益测算结果资料；土地利用效益和土地微观区位效益增减系数资料；土地分级面积汇总和土地级分宗统计资料。

（6）定级成果资料的归档和更新。城镇土地定级过程中所收集的文字和图件资料，定级因素的确定和分值计算过程中的技术资料，土地级别初步划分及级差收益测算、土地利用效益增减系数计算、微观区位效益增减系数计算资料等，都应按照归档要求予以归档。定级工作具有一定的时效性。为保证定级资料的现势性，在影响土地级别的因素发生较大变化而使土地质量发生变化时，应当对定级成果按一定方式进行更新。我国《土地管理法实施条例》规定，土地等级每6年调整一次。

三、农用地分等定级

1．农用地分等定级的体系

（1）农用地等。农用地等别是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定。农用地等别划分侧重于反映因农用地潜在的（或理论的）区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的农用地生产力水平差异。农用地分等成果在全国范围内具有可比性。

（2）农用地级。农用地级别是依据构成土地质量的自然因素和社会经济因素，根据地方土地管理工作的需要，在行政区（省或县）内进行的农用地质量综合评定。农用地级别划分侧重于反映因农用地现实的（或实际可能的）区域自然质量、利用水平和效益水平不同而造成的农用地生产力水平差异。在没有开展农用地分等的地方，农用地级别划分可以考虑光温生产潜力指数的影响，直接依据定级对象所处的自然条件、利用条件和经济条件，采取因素法或样地法确定；在已开展了农用地分等的地方，则应以农用地等别划分为背景，直接引用农用地分等的中间成果（自然质量分），根据定级对象所处的利用条件、经济条件，对分等参数（土地利用系数、土地经济系数）进行调整，再综合其他定级因素，主要是区位因素和耕作便利因素的影响，对农用地质量级别进行综合鉴定。农用地定级成果在县级行政区内具有可比性。

2．农用地分等定级的评价指标

由于不同地区生态条件不同、耕作制度不同，各评价指标对农用地质量的影响作用也不同。《农用地分等定级规程》在总结了各地农用地分等定级的实践经验、征求专家意见和进行理论分析的基础上，确定了不同地区农用地分等定级评价指标体系的必选评价因素，这些评价因素包括有效土层厚度、表层土壤质地、剖面构型、盐渍化程度、土壤污染状况、土壤有机质含量、土壤酸碱度（p H值）、障碍层次、排水条件、地形坡度、灌溉保证率、地表岩石露头状况、灌溉水源13个因素。各地在分等定级工作中，要对给出的必选评价因素进行验证，剔除一些影响不大的因素，如东北地区，土壤有机质含量、土壤酸碱度（p H值）等因素可能对农用地质量影响不大，就可以不将其作为评价指标。另外，根据地方的特点，也可以补充一些参选指标。

3．农用地分等定级的内容

（1）农用地分等内容。农用地分等内容包括：工作准备，编写农用地分等任务书；资料收集；根据标准耕作制度，确定基准作物、指定作物；确定分等方法；划分分等指标区或样地适用区；确定分等因素或分等特征属性；编制“指定作物-分等因素-质量分”关系表或分等特征属性质量分加（减）规则表；资料整理；外业补充调查；编制分等因素分值图或分等特征属性加（减）分规则表；划分分等单元，编制分等单元图；计算分等单元各指定作物的土地质量分；查光、温生产潜力指数，产量比系数；计算各指定作物的土地利用系数和土地经济系数；计算分等指数；初步分等；校订确认分等；设立永久性标志；图件编制，面积量算，成果报告编写；成果验收；成果归档与更新应用。

（2）农用地定级内容。农用地定级内容包括：工作准备，编写农用地定级任务书；资料收集；确定农用地定级方法；确定定级因素或定级特征属性；编制定级特征属性质量分加（减）规则表；整理资料；外业补充调查；编制定级因素因子分值图或定级特征属性加（减）规则表；划分定级单元，编制定级单元图；计算定级指数；初步定级；校订确认定级；设立永久性标志；图件编制，面积量算，成果报告编写；成果验收；成果归档与更新应用。

4．农用地分等定级的技术要求

（1）农用地分等的技术要求。一是全国统一建立农用地分等标准体系，包括光、温生产潜力指数计算，标准耕作制度，分等因素因子体系分区，标准样地体系设置等。二是开展农用地分等工作的省级土地行政主管部门，负责确认本行政区内农用地分等标准体系；在全国标准体系的统一指导下，与相邻省（市、区）就因素因子分区、主导因素选择等事宜进行协调。三是开展农用地分等工作的县级土地行政主管部门，负责本行政区内的农用地分等工作。四是开展农用地分等工作的省（市、区），在行政区内各县农用地分等及其验收、校订工作全部完成后，负责省级农用地分等成果的汇总和上报。五是各省（市、区）农用地分等及其验收、校订工作全部完成后，由国务院土地行政主管部门组织国家级的农用地分等成果汇总。

（2）农用地定级的技术要求。一是农用地定级标准体系根据当地需要和实际情况而定。二是分等相比，对农用地定级有五个基本原则：突出现实生产力水平的原则，定级因素要比分等因素更具体，反映现实农用地生产力水平的差异；突出经济因素影响的原则；是受分等成果制约的原则，在分等工作开展之后进行定级的，应考虑并利用分等结果；县域内可比的原则，定级不要求县际间的可比性；是满足委托方要求的原则。定级要与定级目的相联系，即与委托方的要求相一致。

5．农用地定级的技术方法

（1）因素法。农用地定级应根据县域内的生态条件、经济条件、区位条件、耕作条件划分不同的定级指标区。应用因素法进行农用地定级时，需要编制“定级因素-质量分”关系表。

（2）样地法。应用样地法进行农用地定级时，需要事先确定样地，编制农用地质量加（减）分规则表。

（3）修正法。应用修正法进行农用地定级时，可以直接引用农用地分等工作的中间成果，如农用地质量分、土地利用系数、土地经济系数。考虑到分等因素与定级因素可能不同，在引用农用地分等中间成果时，要事先进行论证和分析。应用修正法进行农用地定级时，还需要补充计算土地区位系数和耕作便利系数。土地区位系数根据县域内城镇、交通等分等因子情况，采取计算影响度的办法，确定其对农用地质量的作用。耕作便利系数主要反映村级水平的耕作距离、耕地装备及田间道路状况等因子的差异，采用计算影响度的办法，确定其对农用地质量的作用。

6．农用地分等定级的工作底图比例尺

农用地分等工作底图（分等单元图）采用1∶10000～1∶100000比例尺的土地利用现状图，原则上与土地详查的精度相一致。农用地定级工作底图采用1：10000～1：50000的比例尺，或根据管理工作需要确定。

7．农用地分等定级成果

农用地分等定级成果包括文字报告、图件、标准剖面标志、标准样地景观照片、标准样地剖面照片、样地标志、基础资料汇编。当采用计算机进行技术处理时，可采用农用地分等定级管理信息数据库的方式来替代。