浙江省小城市培育模式及推广机制

浙江省发展和改革委员会副主任　翁建荣

《浙江省小城市培育模式及推广机制》是我委2015年度重点课题，是我委与省发改所开展调研分析的成果。开展这个课题研究，主要是因为我省小城市培育试点工作，从2010年开始到现在已五年多的时间。小城市培育下一步怎么走，我省小城市培育又经历了怎样的发展历程，它有哪些成效？还有哪些经验？以及这些培育模式如何进行推广？都值得进行深入分析。现在我就简单介绍一下。

我主要讲三个方面。第一个方面，小城市培育的历程、成效和经验。第二方面，小城市培育的“八种模式”，当然，这“八种模式”也不一定完全代表了小城市的全部特征，但今天这么多中心镇来到了这里，我想主要是因为小城市培育的成效非常明显，在全国很有影响力，我们的中心镇和小城市相比还有一定的差距，特别是一些差距不大的中心镇，可以再结合自身发展特征的基础上，通过借鉴“八种模式”的成功经验，取得更大的发展成效。第三方面，小城市培育模式的推广路径。

第一方面，首先讲讲小城市的发展历程。小城市培育的第一阶段是“探索试点阶段”（从2010年—2013年）。2010年12月，省委、省政府做出了选择27个省级中心镇开展小城市培育试点的战略决策。省政府安排了专项资金，出台7大扶持政策，省级部门出台9个专门配套政策，相关的县（市、区）出台了相应政策意见。

第二阶段是“扩大试点阶段”（2014年以来）。省政府做出了“三个增加”的新一轮试点决定。一是增加专项资金，从每年10亿元扩大到15亿元。二是增加试点对象，公布了16个新扩围试点，保留了原27个试点，数量增加到43个；三是增加试点类型，考虑到我省欠发达地区需要联动推进生态保护和新型城市化的实际，将7个重点生态功能区县城纳入小城市试点。

其次，讲讲小城市培育的成效。总结小城市培育试点工作，有四方面成效值得充分肯定。

第一，成为破解“特大镇”成长烦恼的新路子。一是转变了发展理念。重点是由镇的风貌向城市风貌转变，通过小城市培育现代化的城市新区加快建设，城市面貌大为改善；由农民向市民转变，通过小城市培育，大量农村居民向城镇转移集聚，转变为城市居民；由农村服务向城市服务转变，通过小城市培育，试点镇建起了城市客厅、电影院以及大量公共服务设施。

二是破解了体制困局。首先针对部分试点镇发展空间较小的限制，开展了行政区划调整，因地制宜并入16个乡镇，扩大面积482平方公里；其次是针对试点镇行政权力较小的现状，开展了强镇扩权；再次是针对试点镇财政实力较弱的束缚，全面建立了试点镇一级财政体制；最后是针对试点镇公共服务能力较弱的现实，建成了行政审批、社会保障、应急维稳、综合执法“四大中心”。这就是第一个成效。

第二，成为助推区域经济发展的新动力。一是试点镇占全省比重加快增长。第一轮的27个试点镇GDP占全省比重，由2010年的5.6%提高到2014年的6.8%。财政总收入、投资等相关占比也不断提高。二是特色产业加快转型。三产比重不断提高，逐步向“321”的结构转变，同时试点镇的高新技术产业比重也在不断提高，2014年比上年提高了3.7个百分点。三是内需拉动作用明显。试点地区四年新聚集65万多城镇人口，按照我省城乡居民消费差距为2.35倍计算，扩大了130多亿元消费需求。

第三，成为推进城乡统筹发展的新平台，一是农民实现了转移致富，试点镇累计有41725户农户实现了宅基地换城镇住房。二是城乡居民收入加快增长。从2010年到2014年，城乡居民收入翻了近一番。三是城乡要素的高效利用。建成区每平方公里人口密度达到8000人，达到一般大城市人口密度标准，城市化率提高了5.5个百分点。

第四，成为体制机制改革创新的新阵地。一是扩权改革全面推进。36个试点镇平均拥有审批服务权203项，综合执法权限357项，7个重点功能生态区县城平均拥有审批服务权限555项。二是一级财政体制建立。2014年，36个试点镇新增体制分成财力58.3亿元，平均每个镇1.6亿元。小城市培育试点以前，镇里的财政分成往往较低，有20%的比例就很好了，现在小城市培育试点均有明确的分成要求，市县的财政分成要向小城市倾斜，尽量把财力留在试点镇。三是农村“三权”改革有较大的突破。四是，多元投资深入推进，非国有投资比重提高了7个百分点。这些就是小城市培育试点以来取得的重大成效。

关于小城市培育的基本经验，我们总结下来有这么几条，一是坚持改革创新，把激发小城市发展的潜力与破解小城市发展束缚作为小城市培育的根本动力。第二，坚持整体推进，把区域协调发展与各领域整体推进作为小城市培育的基本要求。第三，坚持集聚发展，把加快小城市建设与要素转移集聚作为小城市培育的重要环节。第四，坚持民生改善，把基本公共服务均等化与城乡基础设施建设作为小城市培育的发展基础。第五，坚持产业联动，把实体经济发展与三次产业联动作为小城市培育发展的经济支撑。

这是我讲的第一个方面，即小城市培育试点的历程、成效和五点经验。

第二方面，讲讲小城市培育的模式总结。我们通过43个小城市培育试点工作，涌现出八种模式。这是我们浙江各地从实际出发，因地制宜，大胆探索，勇于创新，涌现出的典型模式，为全省乃至全国小城市培育提供可复制可推广的宝贵经验。

第一个模式，民资建城·横店模式。横店镇的模式就是，积极发挥民营企业资本优势和高效运营的机制，破解政府建设资金困难，促进城市各类资源市场化运作，实现政府规划设计、企业投资建设的发展模式。它的模式是非常典型、也是非常成功的，小城市培育4年多来吸引横店集团投资150亿元，新建了37.6公里城市道路，横店的人民医院、旅客集散中心、通用机场等重大设施，打造了全国最大的影视拍摄基地，城市功能较为完善的小城市初步显现。横店也是全国新型城镇化的试点镇。这个模式我们认为在民营经济较为发达、企业实力较强的地区，应积极借鉴民资建城模式理念，积极吸引民间资本参与城市建设。目前靠政府投资的难度越来越大，再加上房地产形势也不好，这个模式可以有效破解政府建设资金短缺瓶颈。

第二个模式，产城融合·织里模式。在座的很多同志都去过织里，织里是我省乃至全国有名的童装之乡。它的主要做法是以产业竞争力提升与城市空间布局优化同步推进为重点。以产业集聚、配套强化，促进产业提质增效发展，推动城市面貌有机更新、城市功能加快完善、城市活力不断增强的发展模式。培育试点以来织里加大旧城改造力度，新建1890亩生产、生活、生态融合的童装产业示范园，打造童装产业的微笑曲线，实现童装产业转型升级、城市面貌有机更新、城市功能加快完善联动发展。像现在的诸暨大塘镇，它以袜业为主，又是袜业小镇。前几个星期中财办的领导也专门去看了，我们就是引导它从袜业向袜艺转变，向两头延伸。前端研发设计，加入文化元素，中间加工环节减少，后面平台展示展销，文化旅游服务功能增加，逐步提升整个城市品位，从镇向城转变。

第三个模式，小县大城·云和模式。云和是我们省比较有名的木质玩具之乡，云和作为小县大城还是非常典型的。它主要是通过人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成，做大做强中心县城增长极，提升集约化发展水平，带动县域经济社会整体实现跨越式发展。像2014年云和县75%人口居住在县城，80%以上的GDP和95%以上的税收创造在县城，真正实现了小县大城的发展。现在一些山区的农民都在逐步减少，包括一些镇都在萎缩，像龙泉、遂昌、磐安等山区县，都应该走这种模式。

第四个模式，建管并重·柳市模式。柳市的经济和人口规模都很大，它通过规划引领，科学运用智慧城市管理方式，打造城市地方特色，推动城市管理秩序优化，城市风貌改造提升，将小城市原有既繁荣又显得有点乱的局面转变为有序繁荣格局的发展模式。可以说，柳市通过这几年小城市的培育，实现了脱胎换骨的变化，城市变得更美、更亮、更有序。

第五个模式，古镇新城·塘栖模式。余杭塘栖，它既有老城，也有新城，老的区块就在运河边上非常漂亮，新城非常现代，新老城区有机融合。塘栖通过保护与开发并重、产业城市共融、体制机制创新等措施，打造了“新旧共生、产城融合、宜居宜业宜游”的品质城市。像西塘这样的镇，它的旅游已经非常发达了，未来还可以深度挖掘历史文化资源推动古镇与新城有机融合。

第六个模式，以人为本·店口模式。店口是诸暨的一个镇，它的特点就是始终坚持以人为本，善待外来人，对农民进行同城待遇，让农民工安居乐业。四年多来，店口通过服务型政府的建设，助推人的全面发展。1/3的外来人口在本地生活八年以上，累计超过3000人落户，其中外地技术工人落户和外地在店口经商的各占1/3，社会和谐稳定，发展水平不断提升。我们觉得像独山港镇这样经济实力较强，外来人口较多的镇，可以走这条路，让更多的外来人口享受到公共服务的同城待遇。

第七个模式，生态主导·开化模式。开化有山有水，非常漂亮，也正在建国家东部公园。开化生态模式，主要围绕“绿水青山就是金山银山”的发展理念，更加注重生态建设、更加注重生态经济发展，一座环境优美、功能完备、经济生态、宜居宜业的山区美城呼之跃出。2014年，开化全县旅游人次、旅游总收入增长25%以上，打破了GDP发展导向，不考核GDP。我们认为省里一些生态主导的地区，特别是重点生态功能区的县都可以走这条路。

第八个模式，均衡发展·姚庄模式。姚庄主要是推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，全面提升城乡统筹发展水平，努力让广大城乡居民共享现代化建设成果的发展模式。姚庄通过加速城乡统筹发展，着力创新体制机制，建成“四化同步”发展的特色小城市。4年来，姚庄农民市民化改革进城落户人数达7000多人，城镇化率提高了13个百分点，真正实现了可持续发展。我们认为省内经济发展较为均衡的地区，应该积极借鉴这一发展模式。

最后，简单讲一下模式怎么推广。站在新的历史起点上，推进小城市培育创新发展，关键是注重培育模式的借鉴推广，进一步创新模式发展内涵。同时各级政府仍需加大小城市培育支持力度，形成一批切实可用的推广机制，发挥小城市培育更大示范作用。因为我们有186个中心镇，下一步怎么根据小城市的模式进行分类培育，还是值得研究的。

具体地说，首先要加大宣传推广的力度，提高小城市的社会热度。如培育成果的展示，线上线下的宣传，项目的推介，主题的讲演，像今天的活动等等以及现场43个小城市成果的展示等等，都起到了较好的宣传推广作用。

其次是发挥小城市的主体作用，切实增强小城市内生活力。积极调动小城市政府、企业与群众的主观能动性，叠加各类政策效应，激发小城市的发展活力。

最后是要开展互学互比，促进小城市的竞争交流。我们通过小城市的年度考核，树立小城市培育标兵，建立常态化的交流机制，开展全国经验交流等，把我们小城市的模式推广到中心镇，也可以推广到43个小城市之间相互借鉴学习。