法律是改革的重要成果

林　野

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议以“依法治国”为主题，这样的四中全会在中国共产党93年的历史上是首次，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。仔细研读学习全文以后，作为一个必须关注关心党和国家大政方针的党校教师来讲，感到别样的兴奋甚至是幸福。

因为“改革开放”30多年来，中国的改革基本上都是在“摸着石头过河”，成绩的取得举世瞩目，这也是靠着“改革者”的“胆子”一步步走向“深水区”的。但是我们摸索了整整30年，也没有摸索出任何一部法律能够科学的、从宏观上对深刻影响着全中国历史和命运的“改革开放”进行规范。

有人说改革只要符合人民利益就可以了，人民得到实惠的改革就是成功的改革。的确，改革应该合乎“民意”、合乎“天道”，但是改革还应该而且更应该合乎“正义”、合乎“法律”。一个和平稳定的社会，更应该是一个法治的社会，而且首先应该是一个法治社会。

还有些人认为，改革本身就是对现有法律法规的突破，所以改革本来就是针对现行法律的，如果改革合乎法律，那么改革也就无法进行下去了。为了给“改革者”壮胆，有些地方的有关部门甚至专门发红头文件，通过政策来为“改革者”解决后顾之忧。这在今天看来，实在是一个似是而非的论调。没错，许多改革本身就是对现有法律的突破，但是这并不意味着改革本身就可以无视法律。

现在，“改革”进入了攻坚阶段，摸不到石头了，我们下一步该如何走呢?以习近平为总书记的党中央高瞻远瞩，针砭时弊，郑重提出:“现在是到了把改革纳入法制化轨道的时候了!”十八届四中全会的这一决定真的合乎民意、顺乎国情，让我们看到了希望，看到了党中央以壮士断腕的决心和勇气来改革“改革者”的胆识。

一、深化改革要在法律框架内进行

四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。要实现立法和改革决策相衔接，就要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这就是在告诉我们:在今后继续深化的整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，重大改革必须要于法有据。

我们的改革过去是以“先试点，后立法”的模式，现在要向“先立法，后改革”的模式过渡。因为法制带有根本性、全局性、稳定性、长期性，改革必须要加强与相关立法工作的协调，这样才能确保在法治轨道上推进改革。而且现在是到了“把改革纳入到法制化轨道的时候了。”因为中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活的各个方面，在总体上已经实现了有法可依。现在我们现行有效的法律242件，这些绝大部分都是在改革开放之后制定的，它们是改革的重要成果，我们要十分珍惜这些法制建设的成就。当前贯彻落实十八届四中全会的精神，首先就是要维护宪法和法律的权威，确保宪法和法律的实施。

过去的改革在某种程度上牺牲了法治的威信和权威，现在则强调改革与法治结合起来，改革必须在法律框架内进行。深化改革要在法律允许的范围内进行，是因为新时期法治与改革的关系可概括为引领作用、规范作用和保障作用三个方面。

首先，立法将对今后的改革起引领作用。

立法先行，不允许再有法治之外的试点。过去那种通过先行试点试验进行摸索，最后立法确认的改革模式具有历史合理性，但在新的历史时期，面对改革决策与法治决策矛盾凸显，甚至关系紧张的时候，就需要将法治权威置于改革之前，运用法治思维和法治方式推进改革，寓改革于立法之中，需要修改法律的，必须先修改法律，使得改革有序进行。必须走出“改革就是要突破现有法律”、“没有违法，就没有改革”等认识误区，不允许有法治之外的试点、试验等。这里有一个关键问题需要澄清，不是说今后一律不允许有试点和试验，这样理解是错的。先行试点试验等改革方式，有助于积累经验，避免造成全盘性错误，对于全面深化改革具有不可替代的价值。因此在重点领域和关键环节的改革上，还是需要这种改革方法。但是以后在进行试点实验的时候应当纳入到法治轨道上来，通过立法机关授权的方式推行先行试点，以维护宪法法律的权威。所以我们要避免陷入一种把改革与立法相等同的极端认识。

其次，要通过法律正当程序对改革起规范作用。

此种规范既可表现为法律规则，也可表现为法律原则。按照功能划分，法律规则包括调整性规则和构成性规则，二者对改革的规范作用是不同的。调整性规则控制公权力机关的行为，使之符合法律规则概括出来的行为模式;构成性规则则是组织公权力机关按照法律规则的授权进行活动。在法律体系中，法律规则具有微观指导性、可适用性、可预测性和确定性等优势。法律除了法律规则，还包括法律原则，二者合一才能真正体现出一个国家一个社会对于法律的尊敬。法律原则，源于正义精神和人类理性，是那些可以作为规则基础或者本源的综合性和稳定性准则。法律原则是历史形成的，适用范围较广泛，表现形式也多样，既有实体的原则，也有程序性的原则。如果说法的“细胞”是法律规则，那么法的“灵魂”则是法律原则，两者关系密切。但是当规则与原则发生冲突，或者规则之间发生冲突时，何者适用优先?普遍看来应当是原则优先。因为法律原则相对于法律规则来讲，覆盖面更宽，宏观指导性和稳定性更强。

最后，错综复杂的利益关系的再调整需要法治，改革的成果需要法治固化。

处理好改革与多数人的利益关系，形成合理的利益关系结构是我国改革开放的重要起点和经验。30多年前，正是平均主义利益藩篱的打破，使得改革赢得支持和强大合力。30多年后，贫富差距扩大、利益结构失衡成为普遍受关注制约我国改革全面深化进行的重大障碍，能不能突破利益固化的藩篱，形成合理的利益格局，决定着全面改革的成败。收入分配改革不到位，至今仍需要实质性破题，我国市场化改革不到位，不合理的市场经济体制反而容易导致利益分化和失衡，再加上政府改革不到位，为权力寻租就会留下空间，这些共同构成我国利益结构失衡的深层次原因。我们需要继续进行收入分配、市场化和行政体制改革，这些改革需要法治。需要调整将利益结构失衡的格局固定下来的法律，形成合理利益格局;利益关系的再调整，平等是极为重要的价值准则，离开法治，分配中的无序和不公正难以保障不会出现，法治是必要的调节机制和保障机制。法治在巩固改革成果等方面有着关键作用。制度设计、政策规定等经由法律程序上升为法律法规以后，对于依法治国、依法执政和依法行政能够起到助推作用;同时将改革开放的成果进行固化的过程，也是法治本身不断调整和不断完善的过程。

二、科学立法才能为改革保驾护航

古人云:“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”改革发展到今天，需要在法治引领和规范下深化，那么立法层面则更需强调的是提高立法质量，努力使每一项立法都符合时代精神、反映发展变化、得到群众拥护，这样才能成为推进改革的重要法治力量。

首先，科学立法必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。中国特色社会主义理论体系，是马克思主义中国化的最新成果，是党和国家工作的行动指南，是全党全国各族人民团结奋斗的思想基础。党的十八大以来，习近平总书记的系列重要讲话，极大丰富了中国特色社会主义理论体系，特别是关于全面推进依法治国的系列讲话，构成了中国特色社会主义法治理论的核心内容，为坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量指明了方向。

其次，科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。要立良善之法，立管用之法，建立科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求。要不断通过召开立法论证会、讨论会、听证会，以及积极探索立法后评估工作，努力完善立法技术与工作程序规范，采取多种形式充分发挥人大代表和公众在立法工作中的作用，还要善于用发展的眼光看问题，在原有的基础上，总结经验，与时俱进，不断创新工作的方式方法，推动立法工作的向前发展。

最后，科学立法的关键是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。科学立法必须坚持人民的主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。立法不仅是为了促进经济社会的发展，根本目的是要促进人的全面发展，使制定出来的法规更加贴近群众、贴近社会、贴近实际，真正为人民群众所拥护。当前，在关系群众切身利益的教育、医疗、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护等问题上，人民群众对立法的期待很高。他们不但期待进一步分享改革发展的成果，也期待进一步参与国家政治、经济、文化生活;不但期待自身权益诉求得到法律制度保障，也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。实现党的主张、人民意愿和依法治国的有机统一是立法机关的使命和责任。一部法律制定出来，最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。

巨轮前行，立法护航。

我们相信，伴随着党的十八届四中全会的召开，“依法治国”主题必将升华，“重大改革于法有据”的内涵必将更加丰富。我们相信，通过科学的健全法律法规，更好发挥立法的引领推动作用，全面深化改革必将更稳妥、更有序、更富有成效。只有重大改革于法有据才能让中国的改革走上了正轨!只有让改革在法制的轨道上进行，才是合法化，程序化，制度化，规范化的改革!

(中共四平市委党校)