关于英国政府绩效评估的基本情况

自20世纪六七十年代以来，大规模的政府改革运动自英国开始，随后发展到世界其他国家。其中，绩效评估是政府改革的重要内容和组成部分，更是其改革的立足点和助推器。现将英国政府绩效评估的起因、内容和方法以及实施效果等基本情况综述如下。

一、英国政府绩效评估的起因

一是政府功能扩张、机构膨胀、人员臃肿和政府支出过大，使财政预算捉襟见肘，政府陷入严重的财政危机。

二是政府和公共部门的垄断性排斥了竞争，使政府和公共部门管理中出现了失调、失控、官僚主义和效率低下，传统的政府管理方式方法受到严重挑战，政府管理出现危机。

三是普遍出现了公众对政府的不信任感。例如，1979年英国公民对政府满意率仅为35%，不满意率高达54%。公民信任危机使传统的政府管理进一步受到挑战。

在这三大危机的压力下，进行政府行政改革已是大势所趋。但怎样进行改革才能做到“工作更好，成本更少，效益更好，质量更高”？这就首先需要对传统政府管理进行全面评估，然后在绩效评估的基础上根据现实需要推行政府改革，从而使改革更有针对性、目的性。

二、英国政府绩效评估的主要实践

从1979年撒切尔夫人执政起，即对传统行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的改革运动。政府绩效评估贯穿英国行政改革过程的始终。根据侧重点的不同可以分为两个阶段：

第一阶段从1979到1985年，绩效评估的重点是经济和效率水平，评审集中在政府体制内。1979年，撒切尔夫人成立以雷纳为首的咨询小组，开展效率评审，即雷纳评审。1980年，英国环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”，它融合目标管理和绩效评估为一体，重点关注行政活动的直接产出。1982年5月，英国财政部颁布了“财务管理新方案”，要求公共部门树立强烈的绩效意识，提高经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。

第二阶段从1986年开始，关注的焦点逐渐转向效益和“顾客满意度”，公共服务的质量被提到了重要地位，绩效评估过程也更加规范化、系统化。例如，1988年启动了“下一步行动方案”（即著名的《伊布斯报告》），1991年梅杰上台后开展了“公民宪章运动”，1999年布莱尔政府出台了《政府现代化白皮书》等。

三、英国政府绩效评估的主要做法

（1）“3E”评估法

在英国政府的操作实践中，绩效评估主要围绕“3E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。

——经济评估：测定的是投入与成本之间的关系。其主要目的是，在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分利用确定资金获得最大限度的投入。经济评估的内容通常包括成本与投入的比率、行政开支与业务开支的比率、人均开支评估、资源浪费评估等方面的指标。例如，为了使投入成本的计算更为全面科学，英国财政部于90年代初成立了一个工作小组，探讨如何计算各部门所使用的固定资产的成本。

——效率评估：主要测定产出与投入的关系。这一关系可由一系列效率指数显示出来。英国政府部门和社会科学界在长期的实践中，设计和开发了一套复杂的效率测定技术方法。它涉及到一些专门概念，如“技术效率”、“配置效率”等，也包括不同的分析技术，如回归分析、数据包络分析、参照系与非参照系比较技术等。

——效益评估：关注的是组织工作的质量和社会效果。没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的。效益评估是三项评估内容中最为重要的一项。效益评估同样需要一系列效益指标来测定，如包括质量指标、顾客指标和目标实现度指标等。但这一指标的设计是十分困难和复杂的，特别是在实践中，不同部门的工作性质差别很大，效益的表现方式也不尽相同。正因为如此，英国的效益评估仍处于摸索实验阶段。其主要做法包括：质的量化指标，用民意测验测定效益和服务质量，建立质量保证体系，等等。

例如，英国的地方自治绩效评估内容和指标就包含了以下17个领域：①居民事务的应对；②住宅的供给；③对无家可归者的住宅供给；④垃圾的收集；⑤垃圾处理；⑥计划和土地调查；⑦房屋津贴及地方税救济金；⑧地方税的征收；⑨闲暇和娱乐；⑩地方环境；!1教育服务的提供；!2社会福利服务的提供；!3图书馆服务的提供；!4警察服务的提供；!5消防服务的提供；!6道路、步道、街灯；!7一般年度支出总额和一般年度收入总额。

（2）评估主体

英国政府绩效评估主体经历了一个从公共组织扩展到社会公众的过程。绩效评估最初引入公共部门时，主要是作为上级部门评审、控制下级部门的工具。这一时期，政府绩效评估主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体主要是公共组织和专门的机构。例如，在雷纳评审、财务管理新方案和下一步行动方案中，评估主体主要是本部门、上级部门、效率小组、审计委员会等。自20世纪90年代以来，随着顾客导向、质量为本日渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众，启用了大量的私人机构来对公共管理进行评估。布莱尔政府上台后，又进一步明确提出让公众参与测评。

（3）评估对象

英国政府绩效评估对象具有普遍性和广泛性。这主要体现为：既在中央部门开展绩效评估，由国家审计办公室负责实施，又在地方政府部门广泛开展绩效评估，由国家审计委员会全面负责；既对公共部门整体开展绩效评估，又对公共部门的个体公务员和工作人员开展深入的绩效评估。对于个体的政府官员，则建立了公务员绩效评估制度，由专门的评估机构组织实施。

同时，政府绩效评估制度还建立了绩效评估的奖惩机制，以保障绩效评估成果的维持和巩固。

（4）评估（审计）程序

从本质上说，政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式。英国政府绩效评估（审计）的主要程序为：

1.确定评估（审计）项目

→2.制订评估（审计）计划

→3.开展评估（审计）

→4.调查进行评估（审计）

→5.撰写评估（审计）报告

→6.向账目委员会报告

→7.公示评估（审计）结果

→8.评估（审计）项目后续评估

四、英国政府绩效评估的实施效果

一是降低了政府部门的运营成本和预算支出，提高了经济效率和经济效益。例如，在英国政府绩效评估的第一阶段，截止1986年底，评审共支出了500万英镑，而它所带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑。

二是使政府职能进一步具体化，提高了政府的管理能力。因为任何一项绩效评估都有自己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准，这些指标体系所包含的量的规定性和质的规定性，都是政府职能的具体化或具体体现。政府绩效评估就是使政府职能制度转化为具体的管理行为、管理秩序及其在社会生活中的控制和监督。

三是创造了政府管理公共事务和提供公共服务的效率和活力，推动了公共管理方法与技能的改进，增强了政府对公众事务的管理功能。例如，“部长管理信息系统”融目标管理、绩效评估等现代管理方法和手段于一体，被喻为英国政府眼中的“管理万灵丹”。由于“财务管理新方案”等方法的广泛应用，英国公共部门的效率平均每年提高2—3个百分点。特别是，政府绩效评估中包含的以公众需要为导向、强调顾客至上和倾听顾客声音等措施，提高了公众的满意程度，改善了公众对政府公共部门的信任。

（此文刊于国务院研究室《送阅件》，2006年3月21日第10号）