京津冀都市圈

京津冀都市圈由于空间关系，经济、地理等方面的特殊性，在经济、社会、文化、环境等方面存在内在的联系，形成了一个有密切关系的经济统一体。随着京津冀都市圈的快速发展，区域已经成为我国经济发展版图中的重要战略板块，京津冀都市圈在协同发展方面已积累了许多成功的经验，值得学习和借鉴。

一、京津冀都市圈情况简介

京津冀都市圈是我国目前正在着力打造和培育的都市圈，其基本情况如下：

（一）都市圈的基本构成

京津冀都市圈由首都经济圈概念发展而来，包括北京市、天津市，以及河北省的保定、廊坊、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州、衡水、邢台、邯郸、石家庄共11个地级市。土地面积21.8万平方千米，占全国的2.3%，人口占全国的7.23%。2014年地区生产总值约为6.65万亿元，占全国10%。

（二）主要城市基本情况

北京市。北京是我国的首都，也是全国政治、文化、国际交往、科技创新中心。区域面积约1.6万平方千米，常住人口约2100万人。全市下辖东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区、房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区、门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县等14个区2个县。2015年，全市实现地区生产总值22968亿元，按常住人口计算，全市人均地区生产总值达到106284元，三次产业结构达到0.6：19.6：79.8。从产业占比看，文化创意产业占地区生产总值的比重为13.4%，高技术产业占地区生产总值的22.6%，信息产业占地区生产总值的15.3%，生产性服务业占地区生产总值的52.9%。

天津市。天津是中央四大直辖市之一，距北京137千米，为首都之门户。区域面积约1.2万平方千米，常住人口约1500万人。全市下辖和平区、河东区、河西区、南开区、河北区、红桥区、东丽区、西青区、津南区、北辰区、武清区、宝坻区、滨海新区、静海区、宁河区、蓟县等15区1个县。2015年，全市实现地区生产总值16538.19亿元，按常住人口计算，全市人均地区生产总值达到106972元，三次产业结构比为1.3：46.7：52.0。天津工业门类齐全，现已形成电子信息、生物制药、光机电一体化、新材料、新能源、新环保等高新技术产业群。现代服务业加快发展，批发和零售、金融、交通运输、仓储等产业快速发展。

石家庄市。石家庄市是河北省省会，是国务院批准实行沿海开放政策和金融对外开放的城市之一，是河北省的政治、经济、科技、金融、文化和信息中心。区域地处华北平原腹地，北靠京津，东临渤海，西倚太行山，是首都的南大门。区域面积约1.58万平方千米，常住人口约1000万人。全市下辖新华区、桥西区、长安区、裕华区、矿区、藁城区、鹿泉区、栾城区、晋州市、新乐市、正定县、深泽县、无极县、赵县、高邑县、元氏县、赞皇县、井陉县、平山县、灵寿县、行唐县等8区13县（市）。2015年，全市实现地区生产总值5440.6亿元，全市人均地区生产总值达到53529元，三次产业结构比为9.4：45.0：45.6。石家庄市已经形成医药制造业、石油化工业、纺织业、钢铁制造业、高新技术产业等支柱产业。

二、京津冀都市圈发展历程

按照都市圈的形成发展过程，京津冀都市圈发展大致经历了三个阶段。

（一）雏形发展阶段（1981—2003年）

在1981年，北京、天津、河北、陕西、内蒙古5省（区、市）率先打破地区分割，成立华北地区经济技术协作会，通过这一机构的运行来解决地区间的物资调配等。这时，有关京津冀都市圈发展的思考初步启动。1981年中央书记处第97次会议做出关于开展国土整治的决定。根据党中央、国务院的精神，1982年国家正式启动京津唐地区国土规划纲要课题研究工作。这时的京津唐地区范围包括北京、天津、唐山、秦皇岛和廊坊市。根据此综合研究和专题研究，提出了京津唐地区发展战略定位、方向、工业和城镇建设的总体布局，以及沿海港口、高速公路、铁路等设施建设框架。1982年，《北京城市建设总体规划方案》中提出了“首都圈”概念。“首都圈”内圈由北京、天津，河北的唐山、廊坊和秦皇岛组成，外圈包括承德、张家口、保定和沧州4个与京津邻近的城市。在首都圈概念提出以后，为推动都市圈发展，1986年，在时任天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市共同成立了“环渤海地区市长联席会议机制”。此后，随着这一机制不断探索，一批跨行政区划的合作机制纷纷建立。例如1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6地市组成环京经济协作区，建立市长、专员联席会议制度等。1995年，京津冀城市科学研究会召集来自北京、天津、张家口等城市的专家学者和政府官员，开展学术研讨活动等。

这一阶段，京津冀都市圈的发展主要有三个突出特点。一是京津冀都市圈还处于发展探索阶段，关于其范围、城市构成等内容还处于不断摸索发展过程，京津冀都市圈的城市构成及数量还没有明显界定。二是各类政府搭台形成的跨行政区域的机制对促进京津冀都市圈形成起到了一定的作用，但是，此时的机制还只是停留在协商阶段，还未真正进入实质性推进阶段，这些跨行政区划的机制作用还不够明显。三是市场机制在京津冀都市圈的形成过程中作用还不够明显，都市圈的发展仍带有比较浓厚的政府调控作用。

（二）协调合作阶段（2004—2009年）

2004年，国家发展改革委员会地区经济司召集北京市、天津市、河北省暨秦皇岛市、承德市、张家口市、保定市、廊坊市、沧州市、唐山市发展改革部门负责同志，在廊坊市共同召开京津冀区域经济发展战略研讨会，形成了“廊坊共识”，标志着京津冀都市圈进入协调发展的重要时期。同年，国家发改委、商务部及京、津、冀、晋等7省（区、市）领导在廊坊达成《环渤海区域合作框架协议》。此次会议商定成立环渤海合作机制的三层组织架构。2004年11月，京津冀都市圈区域规划的编制工作正式启动，其规划范围包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、保定、唐山、秦皇岛、廊坊、沧州、张家口、承德8个地级市；规划内容涉及各个方面；规划历经6年完成，并于2010年8月上报国务院，但由于各种原因并未批复。2005年6月，京津冀都市圈的发展进入实质性推进阶段，2008年，京津冀发改委共同签署了《北京市、天津市、河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》。此后三省市高层领导频频互访，例如2008年11月，时任河北代省长的胡春华带领河北省党政领导代表团赴天津，双方签署了《关于加快经济与社会发展合作备忘录》；2008年12月，胡春华带领河北省党政领导代表团赴北京，双方签署了《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》等。这些高层的互访加强了京津冀都市圈的协调合作，共同解决了一些难点问题。

这一阶段，京津冀都市圈发展主要有三个特点：一是京津冀都市圈由探索发展阶段到进一步实质性的推进阶段，都市圈的成员就深化合作、推进协调达成共识。二是政府在推进都市圈协调发展方面仍然发挥着重要推动作用。特别是都市圈内部各主要城市的高层互访，进一步推动了京津冀都市圈的协调发展。三是市场较好地发挥了调节作用。虽然表面上看，政府层面在都市圈的协调发展中起到了突出作用，但其背后，是市场机制调动了政府积极性，可以说这一阶段是市场与政府双重作用的结果。

“廊坊共识”要点

1.加强京津冀区域协调发展符合区域内各方利益，是提高区域整体竞争力的迫切需要，也是推进区域经济一体化进程的必然选择。

2.京津冀区域经济合作取得了一定成效，但在协调发展中还存在体制、机制、观念等方面的障碍，必须予以突破。

3.京津冀区域协调发展应坚持市场主导、政府推动的原则，在平等互利、优势互补、统筹协调、多元发展的基础上循序推进，逐步形成良性互动、竞争合作的区域发展格局。

4.建立京津冀发展改革部门的定期协商制度，加强信息沟通，研究区域发展中的重大问题并提出对策建议，积极发挥组织协调作用。

5.尽快建立京津冀省市长高层定期联席会议制度，议定合作重大事项，制定促进共同发展的区域政策和重大措施；联合设立专门的协调机构，落实省市长联席会议确定的任务。

6.启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作，统筹协调区域发展中的基础设施、资源环境、产业布局、城镇体系等相关问题。

7.共同构建区域统一市场体系，消除壁垒，扩大相互开放，创造平等有序的竞争环境，推动生产要素的自由流动，促进产业合理分工。

8.联合开展港口、公路、铁路、机场等交通设施建设，逐步构筑联系各地的快速交通通道，形成现代化区域交通体系。

9.协调区域内重大生态建设和环境保护等问题，联合开展水资源的保护与合理利用。

10.积极引导和支持区域内行业及企业间的经贸、技术合作，共同举办京津冀一体化论坛、经贸合作洽谈及招商引资活动。

（三）协同发展阶段（2010年至今）

2010年以来，随着市场经济的快速发展，京津冀都市圈进入了协同发展新阶段。首先突出表现在：一是政府对京津冀都市圈发展规划的重视。2010年8月，《京津冀都市圈区域规划》上报国务院，京津冀都市圈范围包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、保定、唐山、廊坊、秦皇岛、沧州、张家口、承德8地市；2011年，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，提出“打造首都经济圈”。“京津冀一体化”“首都经济圈”的概念写入国家“十二五”规划。为配合京津冀都市圈的协同发展，2010年10月，河北省政府《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》正式出台，提出了在规划体系等6个方面启动与北京的“对接工程”；2014年1月，北京市《政府工作报告》提出，落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，主动融入京津冀城市群发展。二是国家高层对京津冀都市圈的高度重视。习近平总书记高度重视京津冀协同发展，主持召开京津冀三地协同发展座谈会，将京津冀协同发展上升为国家战略，并对三地协作提出七项具体要求。同时，习总书记还就京津冀协同发展多次做出重要批示，时刻关注京津冀都市圈发展进程。李克强总理也高度重视京津冀都市圈发展，并将“加强环渤海及京津冀地区经济协作”写入2014年重点工作。三是都市圈内部成员的密切合作与联系沟通。例如河北省与北京签署了《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》《共建北京新机场临空经济合作区协议》《共同推进中关村与河北科技园区合作协议》《共同加快张承地区生态环境建设协议》《交通一体化合作备忘录》《共同加快推进市场一体化进程协议》《共同推进物流业协同发展合作协议》七项协议；天津与北京签署了《贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略推进实施重点工作协议》《共建滨海—中关村科技园合作框架协议》《关于进一步加强环境保护合作的协议》《关于加强推进市场一体化进程的协议》《关于共同推进天津未来科技城京津合作示范区建设的合作框架协议》《交通一体化合作备忘录》等。

这一阶段，京津冀都市圈发展有三个显著特点：一是京津冀都市圈进入协同发展阶段，以规划为引领的京津冀协同发展的效应更加明显，特别是一系列规划编制实施为都市圈的协同发展提供了前提条件。二是京津冀都市圈的发展被纳入国家战略层面予以打造。随着国家对都市圈发展的日益重视，京津冀都市圈协同发展已被纳入国家战略层面加以打造，在国家战略意志的推动下，京津冀协同发展各类问题加快得到解决。三是市场机制发挥了更加积极主动的作用。虽然政府在京津冀协同发展方面发挥了关键角色作用，但由于市场经济的发展，推动了政府间的交流与合作，促进了政府更好地发挥调节功能。

三、京津冀都市圈协同发展经验

京津冀都市圈的协同发展具有中国都市圈典型发展的特征，它的一些发展举措、机制创新等对我国都市圈协同发展具有重要参考价值。因此，我们在研究京津冀都市圈发展基础上，对京津冀都市圈协同发展的经验进行总结梳理。

（一）建立了强有力的实施推进机制

行政区划分割问题是制约都市圈协同发展的关键问题，推进都市圈的协同发展，需要构建超越行政区划的强有力的实施推进机制，推动都市圈的协同发展。为推动京津冀协同发展，国务院成立了京津冀协同发展领导小组及相应办公室，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任该小组组长。领导小组从国家层面开展对京津冀协同发展的顶层设计，协调解决制约京津冀都市圈的协同发展的难点和障碍。北京市为推动京津冀协同发展，也相应成立了区域协同发展改革领导小组，由市常务副市长担任组长，小组办公室设在市发改委，并专门针对京津冀协同发展，设立了9个专项工作组；天津市为推动京津冀都市圈协同发展，成立了天津市京津冀协同发展领导小组，由市委书记任组长；河北省为推动京津冀都市圈协同发展，也在机构方面做了相应的调整，将原来的“环首办”更名为“河北省推进京津冀协同发展工作领导小组办公室”。这种在更高层面建立的京津冀都市圈协同发展推进机制，有利于更深层次地统筹协调京津冀都市圈在协同发展方面的各类问题。另外，这种超地方色彩的领导小组，可以发挥政府在推进都市圈建设中的积极作用，更好地指导京津冀都市圈的发展。

北京设立9个专项工作小组

1.行政副中心工程建设工作小组。部门由市规划委、市国土局、市重大办、通州区等部门组成。

2.人口调控工作小组。部门由市发改委、市教委、市公安局、市人力社保局等部门组成。

3.教育和培训机构功能疏解工作小组。部门由市教委、市人力社保局、市国资委等部门组成。

4.医疗机构功能疏解小组。部门由市发改委、市财政局、市规划委、市住建委、市卫计委等部门组成。

5.城乡规划工作小组。部门由市发改委、市经信委、市国土局、市环保局等部门组成。

6.交通一体化发展工作小组。部门由市发改委、市经信委、市国土局、市规划委、市住建委、市交通委等部门组成。

7.产业协同发展工作小组。部门由市发改委、市经信委、市农委、市商务委等部门组成。

8.生态环境保护工作小组。部门由市发改委、市经信委、市环保局、市市政市容委等部门组成。

9.综合政策研究工作小组。部门由市委研究室、市发改委、市政府法制办、市政府研究室等部门组成。

（二）推动京津冀都市圈的发展上升至国家战略层面

京津冀都市圈协同发展之所以能得到快速推进，与其将都市圈的发展上升至国家战略层面予以打造密切相关。在没有上升至国家战略之前，京津冀都市圈各城市还是坚守自己“一亩三分地”，产业、交通、生态等协同推进还没有进入实质性的阶段。随着习近平总书记亲自批示京津冀区域协同发展上升为国家战略，京津冀都市圈协同发展进入了快车道。从国家战略层面来推动京津冀的协同发展，对区域有着特殊的意义。首先，这可以进一步强化京津冀都市圈在北方经济版图的核心地位，使其成为参与国际竞争与合作的重要平台，有力地提升区域国际地位与影响力。其次，进入国家战略层面，可以通过国家意志的决策，助力实现区域城市的合理分工，打造特色功能。最后，进入国家战略层面，可以解决一些跨行政区划的难题和障碍，有助于区域协同快速发展。

（三）形成了一套规划体系

科学的规划是保障都市圈发展的重要前提。为推动京津冀都市圈的发展，规划编制与体系建设方面有重大突破。京津冀都市圈已经编制或再编《京津冀都市圈区域规划》《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》等总体规划。为配套总体规划，京津冀都市圈也相继编制完成了《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划（2015—2017）》《京津冀协同发展水利专项规划》《京津冀商贸物流发展专项规划》《京津冀城际铁路网规划》《北京、天津、石家庄市市域（郊）铁路网规划》《津冀沿海港口协同发展规划研究》等专项规划。整体而言，京津冀都市圈今后将形成以总体规划和专项规划构成的科学的规划体系。规划体系的建立对于更好地规划和指导京津冀都市圈的建设，推动各类功能协同发展起到了重要的作用。

（四）明确主要城市功能定位

都市圈进入协同发展的重要标志就是城市的特色功能定位更加彰显。京津冀都市圈就其协同发展探索问题，在规划层面就初步明确了都市圈内各主要城市的功能定位。京津冀都市圈主要由北京、天津和河北省三大省市组成，京津冀都市圈整体功能定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。都市圈内各省市结合自身发展特色，形成了特色功能定位。其中，北京市今后要打造“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，天津市要打造“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，河北省要打造“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。特色功能定位的明确，为京津冀都市圈今后产业发展、要素配置、区块开发等提供了目标。今后各城市的发展将在错位协同发展前提下，有机地选择适合自身特色功能定位的发展重点，有选择地发展。

（五）探索尝试一批试点示范

开展试点示范是检验都市圈发展成效的有效探索。京津冀都市圈在协同发展方面，积极开展相关试点示范工作，以期对能否在都市圈范围内推广示范进行检验。主要试点示范体现在两个方面：一是在领域上，范围比较广。例如开展北京新机场临空经济合作区改革试点，推进北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区，开展生态文明先行示范区、绿色发展示范区建设等。在交通领域，积极推进京津冀重点城市公交“一卡通”互联互通、汽车电子标识、货物多式联运和公路甩挂运输等试点工作。在生态环保领域，开展环首都国家公园试点，探索开展跨区域排污权交易、环境污染第三方治理等工作。在产业领域，鼓励京津冀国家级开发区共建跨区域合作园区或合作联盟，鼓励和推动中关村在天津和河北建设科技成果转化基地。二是在市县开展同城化试点。例如开展社会保障、医疗卫生等方面同城化试点；开展土地、财税金融、对外开放等方面试点等。这些试点的先行尝试，可以为探索都市圈协同发展路径提供“试验场”，将那些有显著成效的经验在更广范围推广。同时，也可以有效避免不适宜在都市圈范围内推广的举措。这些对于促进京津冀都市圈协同发展，起到了很好的助力作用。

四、京津冀都市圈协同发展的成效

经过多年的培育，京津冀都市圈协同发展在交通、产业、环境等方面取得了显著成效。

在交通协同发展方面。天津港集团与河北港口集团组建“渤海津冀港口投资发展有限公司”，推动两省市在港口发展方面的协同前进；一批“断头路”全面实现通车，京港澳高速河北段拓展工程全面完成，京昆高速“涞水至北京西南六环段”通车等；一批跨境交通线路加快建设，京津城际延伸至滨海新区中心商务区，津保铁路即将通车运行，京昆、京台等多条高速公路即将建成通车；成立了京津冀城际铁路投资有限公司，河北高速ETC“京津冀旅游畅行卡”正式发行等。

在产业协同发展方面。京津冀都市圈加快产业对接步伐，北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区；北京推动中关村示范区、亦庄开发区与津冀合作共建大数据走廊。据国家统计局北京调查总队统计，2014年，北京搭建产业疏解合作平台30个，推进产业疏解项目53个，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个；天津加快推进未来科技城、京津产业新城等12个承接平台建设，全年引进北京项目538个。河北从京津引进资金3757亿元，占引进省外资金总量的51%。国资委和河北省还举办了央企对接活动，工信部也举办了产业转型对接活动等。京津冀都市圈还加强了技术合作，据国家统计局北京调查总队统计，2014年，北京输出到津冀的技术合同共3475项，输出到津冀的技术合同成交额83.2亿元。

在生态协同发展方面。京津冀都市圈加快生态共保力度，三省市制定了2015—2017年植树造林实施方案；三省市联合开展大气污染治理，并将山东、河南毗邻河北部分区域纳入京津冀大气污染防治范围；三省市联手推进森林防火和林业有害生物联防联治等一系列生态项目建设，积极开展生态环境信息共享；三省市还构建水资源统一调配管理平台，实行水量联合调度；河北与北京联合建设延怀盆地国家级生态湿地保护区等。

在民生协同发展方面。通过推动京津冀都市圈协同发展，社会民生领域取得了显著成效。例如医疗保险领域的创新，河北燕达医院已纳入北京市新农合定点医疗机构，北京市推进燕达医院与天坛医院、安贞医院合作等。通信信息一体化，三大电信运营商自8月1日起对北京、天津、河北的手机用户在京津冀区域内拨打京津冀电话（固话和手机），取消长途和漫游通话费，按本地通话规则收取费用，对京津冀的手机用户在京津冀区域内接听电话取消漫游通话费等。在教育方面，石家庄与天津市签署了《现代职业教育合作框架意向协议》，与北京签署了《教育合作框架协议》，并实现了合作建设大学等。