现代城市规划的模式

第三节　现代城市规划的模式

现代城市规划孕育于19世纪，成长于20世纪。市场失灵是现代城市规划诞生的基础，理性与科学是现代城市规划职业化的依据。理性的综合城市规划模式主导了20世纪前50～60年的城市规划实践，并在大萧条时期和战后凯恩斯国家干预主义盛行时期达到了高潮。此间，综合城市规划的权力和范围在规划实践中不断扩张，使得规划在很大程度上取代了市场对空间配置的作用，最终导致由市场失败转化为规划失败。60年代后，政治学、经济学以及社会学领域的新自由主义和市民社会思潮的逐步兴起，复杂科学中有关系统的复杂性和演化过程的不确定性思想的确立，为人们剖析传统的理性的综合城市规划模式，构建新的城市规划模式准备了条件。此间，人们在批判传统的理性的综合城市规划模式的同时，逐步建立了渐进主义规划模式（incremental planning model）、倡导规划模式（advocacy planning model）、战略规划模式（strategic planning model）、激进—结构规划模式（critical—structural planning model）、营销规划模式（marketing planning model）、生态规划模式（ecological planning model）等基于有限理性的更加适应市场需要的新的城市规划模式。同时，综合规划模式在实践中不断地修正与发展，使得现代城市规划模式呈出多元化格局。规划的权力重心逐步向城市基层社区转移，政府、非政府组织、市民团体以及开发商之间的谈判与交易制度逐步引入规划领域，以应对多变的市场，提高城市规划的有效性。

一、综合城市规划模式

综合城市规划的核心思想是“理性”。综合规划的理性首先表现在决策的程序上，即采用先确定目标、定义问题，然后寻找解决问题的多种方案，并对各种方案进行评估，最后得出解决问题的最佳方案。其次，表现在思考问题的方法上，即在解决特定问题时要考虑与其有关的方方面面，也即是采用“综合”的方法。再次，理性隐含了“规划师价值中立”，即规划师利用专业化的科学知识，制定规划方案，规划师不对特定的社会阶层负责，规划师代表的是“公共利益”。

综合规划具有三个特点：第一，它是物质规划。综合规划主要通过指导城市空间的发展，来得到广泛的社会目标。第二，综合性。综合性一方面体现在它是一个完整的城市的规划，不只是考虑城市社区的一个部分；另一方面指它包括城市的土地利用、住房、交通、公用事业、娱乐等方面，而且更关注这些方面的综合协调。第三，长期性。综合规划一般都是五年以上的规划，甚至是二三十年的规划。

二、综合城市规划权力的扩张以及综合城市规划的失败

综合城市规划经过两次世界大战后至20世纪60年代，已经发展成比较宏大的理论体系和工作方法。规划的方法从静态发展到动态的互动过程；规划的范围从土地利用，扩展到经济、社会、管理，甚至政治等领域；规划的深度向微观和宏观两个层次扩展；规划的空间范围也从城市扩展到区域，乃至国家；规划的时间维度也从过去的终极的发展蓝图模式，发展到动态的适时监控的规划模式；规划的价值取向从美学价值，扩展到功能价值、社会价值以及经济价值；规划的维度从土地利用，发展到经济、社会以及管理的维度，并建立了从地方到区域、中央的庞大的规划官僚体系。随着综合规划权力和范围的扩张，规划逐步取代了市场对空间配置的作用。同时，规划失败现象也凸现出来。

由于强调规划的理性和综合性，从规划调查，到规划研究、规划编制、规划的公共审查，直至规划的批准，是一个“长耗时”的过程。在英格兰，规划编制的平均耗时约五年半。规划编制的“复杂性”与“长耗时性”使得地方社区对规划失去了信心。由于规划从中观的城市空间向宏观和微观两个层次纵深发展，并发展了一套规模庞大的以规划项目审批与审查为主要工作内容的规划官僚体系，使得规划丧失了灵活性，难以应对瞬息万变的市场。在实践中，由于规划师和规划部门本身并不掌握实施宏大的综合规划的资源，规划经常与掌握开发资源的开发商之间脱节，规划的“资源约束”使得综合规划难以有效地执行，这加剧了人们对规划的不信任。由于综合规划涉及许多垂直的和水平的相关部门，“协调失败”是规划工作的常见现象。此外，规划师在改造城市物质环境中也暴露出许多不尽如人意的地方，功能分区不仅没有解决城市问题，而且增加了城市通勤，丧失了社区的多样性。20世纪60年代后，学者们的反规划呼声也越来越高，雅克布（janeja—cobs）反对传统的理性的综合规划方法，主张建立一种自我批评的和渐进主义的规划方法；查尔斯（princecharles）谴责现代城市规划毁掉了传统的城市社区，代之没有灵魂的、机械的城市环境；后现代主义者文丘里指出“我宁愿要世世代代相传的东西，也不要经过设计的”。

三、20世纪60年代之后现代城市规划模式的多元化

在20世纪60年代后，规划学者们在批判传统的理性的综合城市规划模式的同时，试图去建立新的规划模式，形成了诸如渐进主义规划模式、倡导规划模式、战略规划模式、激进—结构规划模式、营销规划模式、生态规划模式等新兴城市规划模式，使得现代城市规划模式呈现出多元化的格局。新兴的规划模式大多抛弃了传统规划模式中的“理性”以及规划师“价值中立”的假设，更加关注规划过程中所涉及的多元化利益主体之间的冲突和协调以及利益主体与规划有效实施之间的关系。

1.渐进主义规划模式

虽然，林达布罗姆（charlese.lindblom）在20世纪60年代以前就提出了“渐进主义”的思想，但人们真正认识到它的价值却是60年代以后的事。渐进主义规划模式在许多方面与综合规划模式是针锋相对的。林达布罗姆认为远景的规划政策不可能被一次制定出来，政策的制定过程是一个不断逼近人们想要得到的目标的制定和再制定的连续过程，同时，规划政策的制定也不是一个一贯地追求不变目标的过程，规划政策是不连续的，因为人们想要得到的目标会在实践中不断变化，政策的方向经常被调整。他用一个连续渐进的方法替代乌托邦式的一次性社会变革方式，认为政策的制定过程是一个“试错”过程，是一个不断探索前进的过程。渐进主义规划不像理性的综合城市规划那样考虑长远的目标，而是通过连续的有限比较的方法，把规划决策从近期推向远期。可见渐进主义规划实际上否定了综合规划的理性的决策过程。

他认为由于受到规划师自身知识的约束以及可动员的社会资源的束缚，现实世界中的规划师不可能在规划时考虑所有相关领域的问题，规划的目标和规划实现的手段（资源）是不可分的，规划师应该更多地考虑对社会进行渐进的改良，而不是试图像激进政治家一样去进行大规模的城市社会变革。不难看出，渐进主义规划实际上否定了综合规划中“综合”的可能性。

他认为社会存在多元化的利益群体，且社会利益群体之间的冲突是可以调和的，并认为通过利益群体之间的相互调整能够得到合理的规划决策方案。他认为在不确定的环境里，我们经常处于多种利益群体以及多变的消费者需求的压力之中，我们只有在彼此同意作出一致行动的基础上采取行动，我们的行动才会有效，有效的政策往往是与我们过去的实践偏离不远的小步骤变迁的政策，因为只有这样的政策才能在冲突多变的环境中获得一致性的行动。不难看出，渐进主义规划，不像综合规划那样强调“价值中立”，而重视多元化的利益主体。

渐进主义用务实的态度来处理现实问题，它抛弃了综合规划对所有可能选择的方案进行综合分析和比较的企图，而考虑到时间和资源的约束，代之以现实的有限的有意义的规划方案。渐进主义为规划决策的非正式形式敞开了大门，如果现实中正式的规则和管制失效，非正式的协商过程可以发挥重要的作用。

2.多元主义与倡导规划模式

多元主义者认为现实社会中存在着大量的处于相互竞争的利益主体，并且在某些范围内的竞争是不可调和的。从这种角度来看，所有的公共建设项目都会产生利益获得者和利益损失者，通常这些损失者是社会的弱势群体。

倡导规划模式抛弃了理性的综合城市规划中“价值中立”的观点，认为规划师要充分考虑他的客户，要特别关注社会弱势群体。倡导规划不同于传统的理性的综合城市规划，规划师要清楚分析相关的利益群体，把规划看做一个政治过程，而不是一个纯粹的科学的理性过程。

3.战略规划模式

战略规划起源于20世纪60年代的私营部门，到了80年代，西方的许多公共部门逐步引入了私营部门的规划方法。

战略规划模式不认为人们有对城市进行综合全面分析的能力，也不认为人们能够找到最佳的规划方案。战略规划模式可以采用系统的观点，但是如果现实中不具备对城市进行系统全面分析的资源，也并不妨碍规划政策的制定。战略规划模式并不信任人们有进行长期未来预测的能力，因为在很多方面人们是不能预测的。因此，人们就有必要对特定的事件和问题做出快速响应。与理性的综合规划相比，战略规划不是一个终极的规划，它总是部分的和有选择的。

哈佛政策模型给战略规划提供了一个很好的分析框架，这就是为学术界所熟悉的swot分析。它一方面研究城市的“优势”和“劣势”，另一方面研究城市所处的环境给城市带来的“机遇”和“威胁”。swot分析更加重视城市的状态，而不关注城市与环境之间系统的、全面的复杂关系。

战略规划的编制通常采取以下七个步骤：环境分析；选择关键问题；确定总体使命或目标；进行内部和外部的分析；制定每个关键问题的目标和战略；制定战略行动的执行计划；分析政策的实施环境，监控政策的实施，并及时调整政策。

战略规划与综合理性规划的不同点主要体现在以下几个方面：第一，它是以行动和结果为导向，要对环境作出快速响应。战略规划的辅助决策信息是在对环境进行快速检索后的重要的范围较小的数量较少的信息，而不是理性综合规划模式所依据的对现状进行详细调研后的海量辅助决策信息。第二，强调规划参与主体的多元化。战略规划不强调社区参与民众的数量，而强调参与主体的多元化，要求对执行规划决策有重要影响的私营企业家、公私合作关系的企业主等投资者、有选择的社区利益代表者参与规划的决策过程。第三，重视竞争行为。传统规划模式认为竞争有害于社区的经济和社会的健康发展，战略规划模式把竞争视为经济发展的重要力量，并且从规划策略上培育和保护地区之间的竞争。第四，重视社区的自身优势和劣势以及外部环境给社区带来的机遇和威胁。

4.激进—结构规划模式

激进—结构规划是建立在社会冲突理论基础上的，激进—结构主义规划模式认为，虽然倡导规划模式认识到社会中存在多种利益群体之间的权力竞争，但是它忽略了这种竞争的本质是阶级之间的竞争，是资本与劳动之间的竞争。由于在资本与劳动之间发生冲突的过程中政府往往偏袒资方，因此，资本与劳动之间的冲突，又常常转化为劳方与政府之间的冲突。激进—结构规划理论关心隐含在城市规划背后的社会权力分配问题，认为规划不是一个简单的职业技术活动，在其背后隐含了权力和社会利益的分配，规划师应学会充当政治家的角色，并且代表利益被剥夺阶层的利益与社会的政治和经济组织建立合伙关系。规划不应该是渐进的，应该采用较为根本的激进的变革方式，才能从根本上解决城市社会的现存问题。

5.城市营销与营销规划

艾施沃斯（c.j.ashwoah）认为城市营销是依据既定的目标，开发与消费者需求相一致的城市活动，追求城市的社会、经济效益的最大化的过程。营销规划模式认为城市可以产品化，可把城市看做产品或产品组合，并在竞争性市场中对城市产品进行定位。城市产品包括两重含义：一方面指一个完整城市，它的形态结构、功能、活动，甚至是蕴涵其中的象征性的价值构成一个完整的独特的城市实体；另一方面指一个城市特定地方的特别的服务、设施和属性。

营销规划模式程序的起点是市场调研，包括对现存的消费市场和城市设施供给结构的调查；其次是构建城市发展目标和规划的战略政策；第三步是决定地理营销组合，至少要包括促销措施、空间功能措施、组织措施和财政措施；第四步是实施规划政策，并对规划政策实施的效果进行监控与评估。营销规划的起点和终点都是城市的消费者。

营销规划模式不同于倡导规划和激进规划模式，前者更加强调目标人群的需求和市场竞争，而后者强调利益主体之间的竞争与协调。营销规划模式不仅涉及空间功能的战略组织，而且涉及空间的促进。营销规划也不同于传统的综合规划模式，传统的综合规划模式是以“供给”为导向的，而营销规划模式中城市活动的开发是以需求为导向的，强调城市设施和活动的开发要以现实的和潜在的消费者的需求为依据，通过目标市场来连接城市的供给与需求。

6.生态规划模式

把生态思想纳入现代城市规划，可以追溯到利奥波德（aldoleopold）、芒福德（lewismumford）以及麦克凯（mackaye）。麦克哈格认为：“区域是被一定规则和时间支配的可被理解的生物物理和社会过程，我们可以清楚地认识任何人类特定的土地利用方式的机会和约束，通过调查研究我们可以揭示它的最合适的区位和过程。”斯坦（fredericksteiner）把生物物理过程和社会文化信息作为土地利用决策的机会和约束，认为生态规划方法是“通过系统分析地方的生物物理和社会文化的交互作用来决定特定土地利用的最佳区位的过程”。生态因子叠加成为规划分析的重要手段。

斯坦把生态规划模式总结为11个相互关联的步骤。第一步是在人地交互作用过程的机遇和约束中提出问题；第二步是确立目标；第三、第四步是分别从宏观和微观两个尺度对地区的生物物理过程和社会文化过程进行分析；第五步结合第一、第二两步提出的问题和目标进行详细的研究；第六步是形成规划理念和相关的比较方案；第七步是形成规划的总体方案；第八步是向民众解释规划方案；第九步是针对相关特定尺度的空间进行详细设计；第十步是实施规划；第十一步是进行规划管理。此外，生态规划模式把民众参与以及对民众的教育作为一条主线贯穿在规划的全部过程中。

但是，生态规划模式仍然受到人类认识复杂人地关系，特别是人地关系互动过程的知识资源的约束。