住房制度改革对城市不同收入阶层的影响

在新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。单位以低租金将住房作为一种福利分配给职工居住。这种体制的特征是：（1）住房属于福利品而不是商品。（2）国家垄断住房投资和建设。（3）工作单位对住房进行管理和分配。所有的公共住房都是以出租的方式给住户。这些公共住房的租金非常低，只大约占生活成本的0.17%—1.52%。因为租金太低，公共住房建设和维护完全没有利润，政府不得不对此进行补贴。因此在毛泽东时代，住房建设的投入严重不足^[1]。改革开放以后，传统福利分房制度的弊病不断暴露，这些问题主要包括：（1）住房短缺。1982年对237个城市的调查显示，城市人均住房面积只有4.4平方米，甚至比1950年还少（4.5平方米）。整个1980年代，人均住房面积不足2平方米的家庭达55万户。（2）住房毁损严重。整个1980年代，有大约300万平方米的住房受损而没有修缮。（3）住房分配不公平。住房通过管理机构和单位分配给工人、知识分子和政府职员，这给了掌握住房分配权力工作人员滥用职权的机会，他们往往将住房优先给领导、亲戚和朋友。以上海市为例，1985年上海人家住房面积是5平方米。但是18.9%的家庭住房人均面积只有0.37平方米，而12.2%的家庭人均住房面积达到15平方米。（4）国家财政负担严重。国家除了要负责住房的建设和维护以外，由于职工的工资不足以付租金，国家还要给职工发住房补贴。整个1980年代，国家每年要拨款200亿—300亿元拥有住房建设，100亿元用于住房维护和租金补贴^[2]。正是在这种情况下，政府开始进行住房改革，寻求建立新的住房制度。

从1980年开始，我国城镇住房制度开始改革。前期的主要改革措施包括鼓励私人建房、进行公房出售、建立住房公积金制度、进行经济适用房建设等。从1998年开始，改革的主要内容是停止住房实物分配，实行货币化分配。目前我国住房市场化已经全面推行，城镇居民都是通过从市场购买的方式来获得住房。政府在停止直接为居民供给住房的同时，对于住房市场也并不直接干涉。除了在为少数低收入群体提供政策性住房外（如廉租房和经济适用房），对房地产业基本上停留在宏观政策调控层面。即使在近年来住房价格不断上涨，城镇居民面临城镇住房压力的背景下，政府也没有放弃宏观调控的政策取向。例如，2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见（“国八条”）；2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）等等都是宏观调控的例证。

住房制度改革带来的效用是十分显著的。房地产业的发展不仅让政府卸下因福利分房而背上的沉重财务负担，而且也很大程度上解决城镇居民住房问题，满足他们的住房需求。但是住房市场化带来的负面效应也随着改革的推进不断显现。判断住房价格是否合理的重要指标之一是住房价格与家庭年收入的比例。一般认为，一套住房价格相当于一个家庭年收入的3—6倍是比较合理的区间。《新财富》杂志曾经在2002年10月，对我国35个城市住房价格收入比调查的资料显示：住房价格收入比最高的城市是北京、沈阳、贵阳、西安和贵州5个城市，都在10倍以上。住房价格收入比最低的4个城市是郑州、西宁、济南和宁波在5—6倍之间，其他26个城市则在6—10倍之间^[3]。近几年，房价高涨更是成为政府和社会关注的头等大事之一。住房市场化改革以后的高房价对社会各个阶层都造成了严重影响。但与其他群体相比，高房价相对贫困群体的生活影响尤其明显，这可以从两个方面来分析这个问题：

首先，从收入的角度来看，高收入者尽管也受到高房价的影响，但是由于他们的经济实力雄厚，购房成本占他们总收入的比例不是特别大，因此房价上涨并不会导致他们买不起住房。部分高收入者甚至将收入用于住房投资，成为房价上涨的受益者。对于最低收入的贫困者来说，由于他们的收入少得甚至难以维持基本生活，即使房价不上涨他们也买不起房。在住房商品化条件下，他们的住房问题需要通过政府来解决。而相对贫困群体尽管收入较低，但他们中的相当部分人是有购房的能力和准备。在房价不断上涨的情况下，住房价格必然或超出他们的支付能力，相当多的人只能放弃购买住房。一些人即使通过借贷勉强购买住房，但他们在今后必然背负沉重的还贷压力，从而使得本来就很困难的生活变得更加困难。由此可见，住房制度市场化改革的高房价对相对贫困者影响最明显。

其次，从政策的角度来看，针对低收入者和中低收入者购买住房困难的情况，我国政府在住房改革过程中出台过一些相关支持政策。1998年7月3日，国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）文件中提出“对不同收入家庭实行不同住房供应政策。最低收入家庭由政府或单位提供廉政住房；中低收入家庭购买经济适住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品房。”按照当初住房制度改革的思路不同收入阶层应该都有住房保障，也就是所谓保证“居者有其屋”。但是当时这一思路并没有充分考虑到制度之间的衔接会出现问题，导致部分收入阶层卡在制度的缝隙之间难以获得住房保障。相对贫困群体住房问题显著的表现之一就是“住房夹心层”问题。从我国住房保障政策的思路来看，最低收入者应该有资格申请廉租房，较低收入者可以申请经济适用房，中等收入以上者可以购买商品房。而相对贫困者的情况往往是不符合廉租房政策标准，而又很难买得起经济适用房或商品房的社会“夹心层”人群。因此，相对贫困者容易成为住房政策的盲点。

除了城市居民外，作为城市相对贫困者主要来源的农民工住房问题近年来也引起政府和社会的关注。农民工的住房问题可以分为两类：一是已经在城市扎根、需要长期在城市居住农民工。二是来城市只为挣钱、最终还是要回到农村的农民工。对于第一类人来说他们的住房需求和城市居民一样，面临从市场购房的问题。这些人今后很可能最终会成为城市居民，只是由于他们没有城市户口，在解决住房问题时多了一重障碍。而对于第二类人来说，需要改善的是临时居住条件。就目前的情况来看，农民工解决住房的主要途径有两种：一是租赁私房。由于政府对出租私房管理体制不够成熟，导致出租市场比较混乱，这对于农民工住房条件的改善非常不利。二是用工单位提供住房。相比于租赁私房的外来务工者，这些人的生活条件更差。例如，从事建筑业的农民工通常是挤在密密麻麻的通铺上，甚至连基本的生活和卫生设施都没有。目前我国城市农民工的数量总计超过1亿，如此庞大的人口如果住房问题得不到很好的解决，还很有可能引发违法犯罪等社会问题。