中国城市化面临的瓶颈

2.2.1　中国城市化面临的瓶颈

2.2.1.1　城市化政策复杂多变

众所周知，近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命所带来的大规模的使用机器的生产活动，要求劳动要素的相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人群的集中也带来了市场活动、商业经营以及服务业的发展，人群集中本身也创造就业机会。上述诸种因素的相互影响，于是，使得工业化、城市化、市场化以及所谓现代化成为同样的一个历史进程。这样，从18世纪中叶开始，到了20世纪中叶，在将近200年间，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”。也就是说，多数人口形成了聚集居住的格局。例如，20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为:美国72%，英国87%，联邦德国79%，荷兰86%，加拿大77%，澳大利亚83%。^[8]更进一步观察发达国家城市化的演进过程，可以看到，发达国家的城市化进程大体上可分为前后相继的两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征，就是前述的从工业革命开始，到20世纪50年代前后，表现为工业和人口的持续的、大规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征。20世纪60年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓市郊化(suburbanization)以及后来的超市郊化(exurbanization)现象，即大批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严峻;另一方面，发达的现代交通工具，也为人们从城市移居到郊区提供了可能。于是，这一阶段的区域发展模式表现为城市中心区域人口增长停滞，城市周边区域不断扩增，卫星城式的居民区发展迅速。于是，以大城市为中心的“都市圈”或“城市群”“城市带”发展较快。

然而，100多年来，中国城市发展的进程，走的是一条十分曲折、反复的道路。从19世纪下半叶，到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，我国城市化的发展十分不均衡，有些地区如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自20世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态，更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，也就是说，大规模地将城市人口迁往农村，比较典型的如:知识青年上山下乡、市民返乡、干部下放等等。此种逆历史潮流的做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使我国的城市化问题积蓄、矛盾累积。由于我国的城市化长期处于停滞状态，这样，到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面。总之，我国的城市化没有一个渐进的过程。

经过长期的理论论争和实践探索，加速中国城市化已经成为主流观点，这其中就涉及复杂的政策性研究。^[9]

第一是就业问题。大量农村人口向非农产业和城镇转移，必须有足够的就业机会来保证。从理论上而言，在要素市场成熟的情况下，当资本的稀缺程度真正地通过价格得到体现时，投资者必然在资本、劳动力和技术之间进行选择，选择的结果将最能反映各种生产要素的比较优势。中国经济以每年9%以上的速度增长，当资本供给真正形成制约时，经济发展对劳动力的吸收速度将加大，是可以逐步吸收增长速度低得多的劳动力。从操作上看，通过农业内部产业结构的调整和城镇劳动力市场的充分开放，特别是城镇第三产业包括非正规部门的发展潜力很大，如果充分发挥多种经济成分特别是民营经济在吸收就业方面的潜力，其前景相当广阔。

第二是城镇人口的膨胀问题。许多发展中国家都不同程度地受到城镇人口过度膨胀的困扰。中国在城镇放开之后是否会遇到这一问题呢?这在很大程度上是可以避免的，因为在中国农村不会出现像其他一些发展中国家那样贫富不均、缺地少田的“赤贫”阶层，在相当长时间内至少可以保证农民维持一个温饱的水平，土地对人口的“推力”相对来说不足以使农村人口大规模脱离农村，除非在城镇能够得到明显高于农村的生活水平，农村人口还是要回归故里的。因此，在完全开放的条件下，只要国家采取有效措施确保农业的基础地位，逐步改善农民的生活水平，就可在农村和城镇之间维持一种相对平衡，不至于使农村人口对城镇构成过大压力。

第三是城市建设问题。农村人口进城当然要对城镇基础设施提出新的要求，如果沿用过去那种由国家全部“包”下来的城市建设方法，国家在财力上确实有困难。但事实证明，过去的这种做法是行不通的，城镇建设改革的方向势必是由国家、集体、个人共同来承担。如果理顺这方面的关系特别是城镇住房制度，城市基础设施建设就不会成为城镇化的一个重要制约因素。

第四是户籍制度问题。现行户籍制度是中国城市化的主要障碍之一。有关户籍管理制度改革的呼声不断加强，^[10]并已促使政府部门开始探讨具体的改革措施。由此我们可以看到，中国城市化的困境之一在于，长期积蓄的矛盾，使得今日城市化的步伐举步维艰。解放以前，由于战争、外患内乱的原因，城市化的发展滞后了。解放以后，由于反城市化战略、二元分割的户籍政策，使得城市化长期停滞，甚至一度出现倒退。由于矛盾长期积蓄，城市化任务的压力就显得无比巨大，需要在短期内解决长期积蓄的问题，出现了短期内城市化需要加速发展的局面。显然，这会带来新的发展上的不协调。此乃困境之一。

2.2.1.2　社会经济发展不平衡

迄今为止，中国社会是一个差异性极大的社会。今日中国社会的突出问题之一，是经济发展极不平衡的问题。一般而言，城市的生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等都是农村所无法比拟的。尤其是，中西部落后的农村与东部一些发达的城市形成了鲜明的对照。形成如此巨大差异的社会，在世界上并不多见。仅举中国城乡居民的消费差异为例。改革开放以前，中国城市居民消费水平为农村居民消费水平的倍数大约为2.6～2.8倍，20世纪80年代初期和中期，城乡经济差距曾经有所缩小，从指标上看，降到2.2～2.3倍。但是，到了20世纪80年代末期、20世纪90年代初此种差距就已有复归的趋势，即城市居民消费水平为农村居民的2.8～3.0倍左右。20世纪90年代中期，差距扩大到3.3～3.4倍，到了20世纪90年代末、新世纪初叶，两者的差距更扩大到了超过3.5倍的水平。城乡之间的巨大经济差异，是导致农民大量从农村流入城市的基本动因。再者，我们曾经长时间地阻止由农村向城市的流动。所以，一旦放开闸门，农村人口流入城市的现象就会如山洪倾泻一般。由于地区之间的差异性大，发达地区与落后地区的城市化就处于不同的阶段。一些发达地区，比如北京、上海、广州已出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，也就是说，进入了城市化发展的第二阶段:“市郊化阶段”。然而，绝大多数地区却仍处在第一阶段，即人口由农村向城市集中的阶段。由于不同发展阶段同处于一个历史时期，这样，政策上就无法统一，顾及了第一阶段的对策，必然就与进入了第二阶段的对策相忤逆，反之亦然。相比较之下，发达国家城市化发展的社区结构就要平衡得多，因此，其城市化对策也就容易得多。

在经济上，主要是城市向农村扩张征地，使农民成为无地、无业和无保障居民，引发严重的社会矛盾和危机。由于中国城市土地属国家所有，土地征收补偿国家规定的标准低，农用土地的使用者往往无谈判权和处于谈判的弱势地位，而农村集体土地所有者的代表往往又不能很好地代表农民的利益，从而导致失地农民在土地实际补偿更低，安置问题日益严重。农民上访事件中80%与土地问题有关。20年的中国经济发展和城乡体制改革，为城乡居民生活福利的改善，固然提供了比较坚实的基础。但是城乡之间经济高速增长与社会发展滞后方面的差距依然明显，有些方面的矛盾开始突出，其主要表现在以下两个方面。

一是在教育方面。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于城市的23.8%和4.0%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994～2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7%。长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。

二是在医疗方面。改革开放以前，有85%的农民参加了合作医疗，但20世纪80年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有10%的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。2000年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的60%，而农民个人支付的医疗费用则达到90%。1990～2000年，占中国总人口60%～70%的农村人口，只消耗了32%～33%的卫生总费用。2000年，农民人均卫生总费用为188.6元，城市居民人均卫生总费用为710.2元，前者仅为后者的25%。农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.72%，农村人均卫生事业费仅为城市人均卫生事业费的27.6%，或者相当于全国平均水平的51.0%。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。1991～2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。1991～2000年，我国政府卫生预算支出增加了506.71亿元，而用于农村的卫生支出仅仅增加了63.08亿元，仅占12.4%。2000年世界卫生组织在对191个成员国进行的医疗卫生筹资公平性评价中，中国排在倒数第4位。^[11]

2.1.2.3　社会保障政策滞后

随着城镇化进程加速，城市贫困问题日益突出。到2003年底，城镇“低保”项目覆盖了2200万城镇户籍人口。而且农民工流动就业中也有贫困问题，据估计他们的贫困发生率高于城镇居民，达到14%。依此算来，1.5亿农村流动人口意味有2000多万贫困人口。在贫困人口相对减少的同时，我们必须正视，目前中国贫困人口与其他人群收入的差距在迅速扩大，贫困群体的相对弱势地位更为突出。1992年贫困农民的收入上限与一般农民之比为12.45，2003年为14.12，2004年扩大到14.29。国外出现城市贫困，更多的是体现在发展中国家大城市的贫民区当中。中国目前从防止城市病角度去理解，不允许出现贫民区。但实际中国不少城市中出现的“城中村”已然就是变相的贫民区了。因此，也有人主张，为防止发展中国家悲剧在中国重演，与其让农民大量流入城市，不如国家投资建好农村，让农民留在田园风光里，免受贫民区之苦。^[12]

长期以来，中国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，中国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。中国推进城镇化，实现真正意义上人口自由迁徙，最大难点在于如何建立城乡一体的社会保障制度体系。近年来在农村税费改革的基础上，国家加快农村社会发展方面公共财政的投入力度。逐步形成了城乡协调经济社会发展的一系列重大指导方针，即统筹城乡发展、工业反哺农业、落实科学发展观、构建和谐社会等。但城乡积累的制度矛盾非常尖锐。

在社会发展方面，流动人口增多，造成城镇住房紧张、交通拥挤、犯罪率上升、社会治安形势严峻，农民工落户等问题突出。据统计，全国流动人口1.6亿人(包括城市间流动人口)，他们在异地打工，一方面给当地经济社会发展做出了贡献，另一方面又由于公共建设和管理方面财政投入不足，使得农民工被排斥在外难以有效地融入当地社会，而带来一系列社会问题。从根本上看，巨大的流动人口不仅与城乡分置的户籍制度(其背后是许多社会保障和福利制度改革)有关，而且还与各类城市，特别是大城市，数量太少以及布局不均有关。

2.2.1.4　土地城镇化大大超前于人口城镇化

城镇用地效益高资本投资也大，边际效益变化快，农用土地效益相对较低，资本投入也相对较少，边际效益变化相对平缓，因此，城镇用地远远少于农业用地。而一旦城镇用地过多，则必然会出现土地撂荒、土地产出为零甚至为负数的情况，造成土地资源的严重浪费和土地配置的不经济。这次宏观调控的起因之一，就是开发区和房地产建设过热，导致大量城镇征用的建设用地闲置。据2003年国土资源部对24个省市区的调查，当时中国各类开发区达5658个，开发区规划面积3.6万km²，超过了现有城市建设用地总量，其中开发不足和闲置的土地超过70%以上。^[13]这充分说明，中国土地城镇化速度太快，城镇土地边际效益大大下降，而且耕地资源的大量占用，直接威胁着中国粮食安全。相对而言，中国农村人口的城镇化速度并没有相应地得到较大幅度的提高。理论上讲城乡劳动力边际收入差距越大，农村人口城镇化的速度就应当越快。近年来中国人口城镇化率每年增加1.43%～1.44%，速度有了明显的提高。但是，中国城乡居民收入的差距也越来越大，这说明城镇化速度尚没有达到平抑城乡居民收入差距继续扩大的程度。最近几年来，中国的城镇化加快推进，更多是一种土地的城镇化。城市的土地扩张比较快，土地的城镇化远远快于人口的城镇化。从2001～2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但是市辖区中人口只增长30%。市辖区的GDP增长3.32倍。产业和工业不断地向城市地区集中，城市、地区的土地在不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，产业的园区化速度要远远高于人口的城镇化。比如在珠江三角洲、长江三角洲，自改革开放以来，它们大规模集聚产业的同时并没有相应地大规模集聚人口。中部有上千万的农民工在珠江三角洲、长江三角洲打工，他们为这些地区的城镇化、工业化的发展做出了巨大的贡献，但是并没有相应比例地享受到工业化、城镇化、改革开放的成果。中国城镇人口的统计存在许多人为的水分(主要是设区市将所有的区人口均视为城镇人口)。这也就是说，中国实际城镇化速度并没有这样高。当然，由于中国农村内部的非农产业化进程十分明显(乡镇企业的崛起)，而非农产业向城镇集中的程度不够，这在一定的程度上缓解了土地城镇化和人口城镇化之间的矛盾，是中国特色城镇化道路的一大特点。但从长远看，随着乡镇企业规模不断扩大，市场对它们的要求越来越高，这种分散、分离、低分工和低效益的发展模式，越来越难以适应形势发展的要求。

中国第二产业产值比重与其就业比重严重背离，劳动力丰富的比较优势发挥得并不明显。据统计，2003年中国第二产业产值比重已高达52.3%(其中工业增加值比重达45.3%)，而第二产业产值就业比重仅为21.6%。西方国家工业化中期第二产业就业比重曾高达48%左右，说明中国制造业还有非常广阔的吸收劳动力的空间。事实上，2003年中国非农产业就业的比重已达50.9%，超过农业就业劳动力的比重，然而我国城镇化率只有40.5%。城镇化滞后的原因是多方面的:一是我国工业化仍处在重工业化的中期阶段，工业资本有机构成仍然较高，对第三产业的服务要求相对较低。二是轻纺工业以及农产品加工等劳动力密集型产业技术进步速度加快，所需劳动力相对下降，再加上这些产业外向度高，在国内无法带动后续第三产业的发展。三是分散布局的乡镇企业，不能有效地集中人口。乡镇企业遍地开花，非农产业的集中发展和产业群难以形成。许多地方工业布局过于分散，与原有城镇脱节，没有带来应有的人口集中的效果。这既造成土地的过多占用，又不利于集聚和规模效益的形成。中国工业化仍处在中期阶段，新型工业化战略要求走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。