关于高校收费制度若干问题的探讨

摘　要：收费制度是高校管理制度的重要组成部分。建立完善的高校收费制度体系和实施机制，应准确把握国家相关政策，抓住突出矛盾和重点问题，妥善处理好理论成本与实际成本、政府监管与市场调节、财政投入与收费标准、招生政策与收费政策、公办高校收费与民办高校收费的关系。

关键词：高校收费制度；成本核算；收费政策；收费标准

收费制度是整个高校管理制度的重要组成部分，它既关系高校的长远发展，又涉及到受教育者的切身利益。因此，必须准确把握国家相关政策，抓住突出矛盾和重点问题，妥善处理各个方面的关系，以不断完善制度体系及其实施方案，促进高等教育事业的持续健康发展。

一、理论成本与实际成本

教育成本是制定高校收费标准的基础和主要依据。高校属于从事人才产品生产和提供教育服务的第三产业，从教育经济学的角度看，人才培养也是一种投入产出的过程，在这个过程中需要对人员经费、设备购置费、业务费、公务费等消耗的费用进行核算。但是，高校作为消耗性单位，长期来一直没有进行科学、规范的成本核算。

从客观上讲，高校不像工商企业那样，有一套完整的成本核算体系，能够科学、准确地计算教育培养成本。它有其自己的特点：一是非固定性。教育的人才培养不同于工业产品，在人才产品的形成过程中，哪些支出必须摊入成本，哪些支出不应该摊入成本，具有不确定性。二是非均衡性。一些大项经费开支，如重大基础设施建设和大型教学设备等，一次集中投入，经费开支数额较大。按照企业成本核算的要求，这些费用需要合理分摊到以后年度，但按照事业单位采用的收付实现制核算办法，实现支出后即形成教育培养成本，造成支出上的不均衡和成本的失真。三是非直接性。有些费用并不直接用于学生培养上，但也与学生的培养具有密切联系，如科研费支出，是否应该列入培养成本，不好明确界定。

关于高校教育成本开支范围问题，多年来一直存在着认识误区。目前国家有关部门提出的教育培养成本，主要是指年生均日常运行经费，没有包括基本建设投资。其实，这种教育培养成本概念是不全面的。目前，高校经费支出可分为两大类，一是日常运行费用。是指维持学校正常运行的实际支出费用。主要包括：人员经费及教学科研、设备购置、办公、修缮等费用。二是基本建设费用。是指学校用于场地、校舍等基本建设方面的投资。培养成本应包括基本建设投资，因为这项开支也是直接用于学生培养的，而且在整个经费开支中的比重较大。当然，基本建设投资和其他项目开支的消耗形式是不同的，这些投资形成固定资产，有较长的使用年限，应仿照企业成本核算的办法，按照投资总额和使用年限计提折旧，逐年分摊到教育培养成本之中。

在教育培养成本中，还涉及开支是否合理的问题。在高校教育培养过程中发生的费用，有些属于不合理开支，如因管理不善造成的耗资大、效益低的问题；行政后勤人员过多、人员经费开支过大的问题；基础设施建设追求豪华和超标准问题等，这些都会加大办学成本。如果把这些不合理开支因素所形成的培养成本作为核定收费依据，就会助长奢侈浪费行为。

剔除不合理开支的影响，准确界定教育培养成本的范围，是核算实际教育成本的前提。但即使是准确合理的教育培养成本，也不能完全据此来核定收费标准。因为，高等教育不同于义务教育，它强调非均衡发展，高校之间的投入水平差距很大，造成实际培养成本相差悬殊，有的甚至相差几倍或更多。如果按照各学校的实际成本来核定收费标准，地区之间、学校之间的收费标准就会造成很大差距，这显然是不合适的。

鉴于培养成本的复杂性，在制定高校收费标准时，不应是单纯依据实际教育培养成本，而是应采用实际成本和理论成本相结合的办法。所谓教育培养的理论成本，就是按照国家办学标准要求应达到的经费开支水平。目前，教育部制定了各个层次高校办学的具体指标体系，如生师比、生均占地面积、生均教学设备费、生均图书经费等，并据此对学校教学水平进行评估。随着高等教育事业的发展，现代科学技术在教学中广泛应用，办学成本将不断增加，高校办学的各项指标体系也将相应调整，或者说高校理论培养成本将相应提高。与实际培养成本相比，理论培养成本更便于计算。

实际成本反映了高校经费投入的实际状况，理论成本则是国家根据我国高校整体发展情况，提出的办学所需经费基本要求。在制定高校收费标准过程中，既要考虑实际培养成本，又要考虑理论培养成本，既要考虑我国高等教育发展对经费的需求，又要考虑群众的经济承受能力，实行统筹兼顾，将几者有机结合起来。

二、政府监管与市场调节

高等教育是一项提供准公共品的社会公益事业。这就决定了制定高校收费政策和标准，既要运用市场调节的办法，又要加强政府的监管和调控。

随着社会主义市场经济的发展，市场因素对高校收费制度的影响逐渐加大，主要表现在三个方面：一是随着社会对人才需求的变化和就业竞争的加剧，广大考生接受更高层次教育的愿望日益强烈。为了使子女将来走向社会后有较强的竞争能力，取得丰厚的回报，大多数城乡居民舍得花钱让子女接受高等教育。这为高等教育的发展提供了巨大的市场，也为建立高校收费制度奠定了社会基础。二是由于高校之间的办学条件和水平相差悬殊，其收费标准也存在着较大的差别。那些名牌学校，在客观上具备了制定较高收费标准的条件，而那些办学水平较差的学校，为了保持足够的生源，不得不将收费标准定得低一些。办学质量的差异造成收费标准的差异，“优质优价”的市场法则发挥着一定作用。三是从学校专业设置角度看，也不同程度受到市场因素的影响。那些生源充足、就业率高、回报率高的热门专业收费标准可定得高一些，那些生源较差、就业率较低的专业只能将收费标准定得低一些。

高等教育虽然属于产业，但不能将其产业化，虽然受到市场的影响，但不能将其完全推向市场。人们对接受高等教育有着强烈的需求，客观上为高校提高收费标准提供了较大的空间，但决不能以市场供求关系作为制定收费标准的唯一依据。这是因为，高等教育及其收费具有不同于一般产业的特殊性。第一，高等教育的公益性，决定了政府必须对高校收费进行统筹管理，避免市场调节可能带来的负面作用。第二，高校收费涉及广大群众的切身利益，收费标准的高低，直接关系受教育者家庭的经济负担，关系社会的和谐稳定。第三，收费是高校资金的一个重要来源，对学校的发展至关重要，而筹集教育经费是政府的责任，这就决定了政府必须对高校收费进行宏观管理和调控。而如果以市场供求关系作为制定收费标准的唯一依据，就会造成高校之间的无序竞争，导致教育的不公平。

我国政府曾采取一系列措施，对高校收费政策进行宏观调控。一是采取特殊的行政干预措施。如从2001年起，为了减轻城乡居民的经济负担，保持社会的和谐稳定，国家对于高校收费实行了从严控制的政策，明确规定不许调整收费标准。2007年，国家再次强调，五年之内不许调整高校收费标准。当然，这是在特殊时期采取的一项特殊措施，具有一定的时效限制。二是明确制定收费标准的权限在省级人民政府。收费标准的审批程序是，先由高校提出收费的初步意见，经省级教育、财政、物价部门审核，报省政府审批。主要收费项目还需要召开价格听证会。其他部门无权设立收费项目和制定收费标准。三是收费政策实行属地管理。即在同一个省（市）范围内，无论高校的主管部门是谁，在收费方面都归当地政府管理，实行统一的收费政策。如驻河北省的中央部、委所属高校，在收费方面由河北省政府进行统筹管理，执行河北省高校的收费政策和收费标准。这一规定突出了高校收费管理的地域性，而淡化了学校的隶属关系和办学层次等，使收费政策与当地经济发展和居民消费水平相一致。这些措施，对于强化高校收费管理，规范收费行为起到了积极作用。

市场调节和政府监管是相辅相成的，在制定收费标准时，需要将两者有机地结合起来。一方面，要充分考虑市场情况的变化，适时调整收费标准。如对于报考学生多、就业率高的热门专业，收费标准可适当高于一般专业。再如，随着经济发展和城乡居民收入水平的不断提高，可以适当提高收费标准。另一方面，对只顾市场需求，借机乱涨价、乱收费的行为要坚决制止。如一些地方出现的高考“点录”做法，考生只要缴纳几万元甚至十几万元的赞助费，低于几十分或上百分就可以点名录取。如果从一般的市场交换角度看，学校和考生双方都是自愿的，是一种市场行为。但我国实行的是按照分数统一录取的制度，“点录”严重影响着教育公平，扰乱了招生秩序。因此，国家教育部明令禁止这种招生形式。总之，应运用政府调控和市场调节两种手段，准确寻找两者的结合点和平衡点，使收费标准既与经济发展水平相适应，又有利于促进高等教育事业发展。

三、财政投入与收费标准

在新中国成立后的相当长一段时期内，我国对高校学生一直采取统包统分的“供给制”办法，对学生不但不收取学费，而且还发放人民助学金，高校所需经费全部由国家财政负担。这种制度适应了当时高度集中的计划经济体制需要，对培养各种高级专门人才起到了积极作用。但随着我国高等教育事业的发展，统管统包的办法逐渐暴露出一些弊端。从1989年开始，我国改变了统管统包的办法，高校全面实行收费政策。高等教育属于非义务教育，其培养成本应由国家、社会和个人共同负担。一些西方国家，尽管政府财力较强，其高等教育成本也由几方共同分担。我国属于发展中国家，财力有限，实行国家、社会和个人共同分担的办法，是立足国情的正确选择。目前，收费收入已成为高校一个重要资金来源。高校收费制度对于弥补经费不足，缓解国家财政压力，扩大招生规模，加快高等教育事业的发展都具有重要意义。

随着高校收费制度的建立，高校资金来源由财政单一渠道变为多种渠道。如何合理确定国家和个人分担教育成本的比例，对于不断完善高校收费制度和投入体制都是至关重要的，也是教育部门和财政部门共同面临的一个重大课题。在满足高校学生培养经费需要的前提下，国家和个人分担培养成本的比例是此消彼长的关系。在市场经济的条件下，应本着“谁受益大，谁分担多”的原则，确定各方分担教育培养成本的比例。高等教育为国家提供高级专门人才，国家是最大的受益者，理应承担教育成本的大头；学生通过接受高等教育，毕业后通过社会就业获得相应的收入，也应分担一部分教育成本。这样才能既体现高等教育的社会公益性，又体现其非义务教育的基本特征。

国家和个人分担教育成本的比例，应当主要依据当地财力和居民收入水平等相关因素而确定。由于我国处于经济转型期，高等教育已实现由精英教育向大众化教育的根本转变。因此，根据我国高等教育发展的实际需要，国家曾出台了一系列特殊政策和措施，对国家和个人分担教育成本的比例进行调控。

第一，高职高专学生实行“以收费为主”的政策。2000年，为了扩大高等职业教育规模，在财政资金不足的情况下，国家对于高职高专学校的学生，实行了“以收费为主，财政拨款为辅”的政策。对于这部分学生，财政不拨付或很少拨付经费，所需经费基本上靠收费解决。因此，对于这些学生的收费标准定得适当高些，以保证培养学生的基本需要。以河北省为例，高校专科学生收费标准每生每年5000元，比本科学生的3500元高1500元。这有助于加快高等职业教育的发展，但同时也派生出不少新的矛盾和问题。一是加大了专科学生分担教育成本的比例，造成专科学费标准高于本科的“本专倒挂”。二是有些学校受经济利益的驱动，随意消减本科招生指标，增加专科招生指标，导致了人才培养结构不合理的状况。

第二，独立学院学生按照培养成本收费。为了扩大教育服务范围，满足广大人民群众子女接受本科教育的愿望，从2001年开始，国家允许依托国办高校由社会力量投资举办独立学院。独立学院属于民办高校性质。财政部门对独立学院不拨付经费，对独立学院的学生按照实际培养成本收取学费。目前，河北省高校独立学院的收费标准为每生每年10000元，其他省份收费标准更高，大都在15000元以上，远远高于一般公办高校本科学生收费标准。

第三，师范类高校（专业）试行免费政策。师范类高校肩负着培养师资和教育管理人才的重任。为鼓励广大优秀考生报考师范类高校（专业），从2007年开始，国家对师范类高校（专业）试行免费政策，教育部所属的六所师范类（专业）高校全部实行免费，所需经费全部由国家财政拨付。由于地方财政不足，目前大多数省份的师范类高校尚未实行免费政策。

第四，对某些学校实行扶持政策。按照国家统一部署，每个省可以成立一所软件学院，在资金和收费政策上予以扶持，以满足经济和社会发展对紧缺人才的需要。以河北省为例，一般院校专科学生收费标准每生每年5000元，而软件学院专科学生为8000元。通过提高收费标准的办法增加收入，用于支持软件学院各项事业的发展。

上述可见，在国家财政和受教育者分担教育成本方面，并非简单地确定一个固定比例，而是根据经济社会和教育发展的实际需要，针对不同情况，分别确定不同的分担比例，出台一些相应的财政投入政策和收费政策。

在教育培养成本数额既定的情况下，财政投入和收费标准是密切相连的。从道理上讲，国家财政拨款多，收费标准可以适当定得低些；反之，国家财政拨款少，收费标准可以定得高些。只有这样才能满足学生培养的需要。但用这种简单的办法来确定收费标准，也会造成一些不合理的状况。如果国家财政投入不到位，就由学生通过多缴纳学费的办法来弥补，势必加重学生家庭的经济负担。目前，这种倾向已在不少地方存在，由于收费标准偏高，不少地方高校的收费约占学校整个收入的三分之二左右，财政投入主渠道地位明显减弱。随着我国经济发展和财力的不断壮大，需要不断加大财政投入力度，提高财政投入占高校总体收入的比重，同时，适当降低收费标准，减轻学生教育支出负担。

此外，财政支出政策对于收费政策也产生直接影响。如国家制定的奖学金、助学金、困难学生补助和各种生活补贴等，主要用于贫困学生资助和一般学生的生活补助。这些补贴资金，有的属于国家财政设立的专项资金，有的是从学生缴纳的学费中提取。各种补贴作为学生收费制度的配套政策，直接关系到学生的经济负担水平，也是制定收费标准的一个参考因素。如果用于学生的补助额度较大，收费标准就可以定得适当高一些；反之，收费标准就可以定得适当低一些。

四、招生政策与收费政策

招生政策和收费政策之间的关系，主要表现在两个方面：

（一）高分考生具有优先选择收费标准的资格。在现行高考制度下，考生分数不仅是选择学校的主要条件，也是选择收费标准的一个主要条件。由于多种因素的影响，高校的层次与收费标准并非是一致的，有的甚至是相背离的，这就扩大了优秀学生选择学校和收费标准的空间。如国家名牌大学本科每生每年的收费标准一般在5000元左右，而地方各高校的独立学院学生则高达10000～15000元，高职高专学生也在5000元左右。面对相差悬殊的收费标准，只有高分数的学生才有选择的资格和权利。高分数的学生可以选择那些名牌且学费标准较低的学校，而考试分数较低的考生，只能选择收费标准较高且办学层次较低的学校。再如河北省高校专科收费高于本科，考生分数若达到本科录取分数线，就可就读本科高校而且少交钱，否则，就得录取专科高校并多交钱。实际存在着“用钱买分数”的现象。这种分数优先的原则有时表现得十分突出。譬如一些高校为争优质生源，对考试成绩特别优秀的考生，采取减免学费、提供优厚奖学金等奖励措施，有的奖励数额甚至达到了数万元、十多万元。

（二）多种招生形式决定了收费的多样性。随着高校招生制度的改革，相继出现了多种招生形式，同时也出台了多种收费政策和收费标准。如中外合作办学招生形式，有的依托国内高校举办，引进国外师资和教材，其培养成本远远高于一般的高校，收费标准也明显高于一般高校；有的采取2+2分段式办学形式，即前两年在国内高校就读，后两年在国外高校就读，前两年实行国内高校的收费标准，后两年实行国外的收费标准。再如，依托高校举办的独立学院，是由社会独立投资的一种新的办学模式，学校的整体建设包括征地、校舍、基础设施、教学设备等都是由社会投资来完成的。教育部、国家计委、财政部《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》指出：“由社会资金独立举办和经省级人民政府批准，由普通本科院校成立或帮助成立的独立核算，具有独立法人资格，独立校园校舍，进行独立教学管理并实施学历教育的学校（不包括高等职业学院），其学费标准可以按年生均日常运行费用的实际情况核定。”这种招生形式就决定了其可按照成本核定较高的收费标准。

五、公办高校收费与民办高校收费

公办高校收费政策和民办高校收费政策，是我国高校收费体系中的两大组成部分，两者既有密切的联系，又有着明显的区别。两者的主要区别表现在以下几个方面：一是分担办法不同。公办学校实行国家、社会和个人共同分担教育成本的机制，受教育者只承担教育成本的一定比例。而民办高校则由受教育者承担全部教育成本，可以按照教育培养成本收费，而且还可以有适当的盈余。二是审批权限不同。公办高校的收费标准由学校提出申请，经省级教育、物价、财政部门审核后，报省政府审批。按照《民办教育促进法》规定，民办学校的收费标准，由学校根据培养成本自己确定收费标准，报省级物价部门备案。但在实际执行中，不少地方对于民办高校收费仍实行省级政府审批制度，只不过在具体掌握上相对宽松些。三是收费依据不同。民办学校主要通过市场调节的办法，依据办学成本确定收费标准。而公办学校综合考虑财政投入水平、居民承受能力等多种因素，通过政府宏观调控和市场相结合的办法确定收费标准。

在较长一段时期内，国家规定民办高校不应以盈利为目的。允许民办高校有盈余，是我国高校收费政策的一个重大突破。《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”这为民办高校的发展提供了法律依据。在市场经济条件下，一般而言，没有经济的回报和投资增值的预期，就不会有社会投资行为的产生。特别是在民办高校建立初期，必须有一定的盈余积累，以保证学校的滚动发展和偿还借贷的需要。按照可以盈余的原则，民办高校的收费标准可适当高于教育培养成本。民办高校所需经费基本上全部来源于收费，在办学成本固定的前提下，收费标准的高低决定着学校的盈余水平。只要民办高校办学条件和教育质量能够达到国家要求，对其盈利水平就不应过多地限制。但对于收费标准过高的，也应进行适当控制。

收费较高是否会影响民办高校的生源？关键要看办学的实力和教育质量。从西方发达国家看，私立高校有着很强的实力，尽管收费较高，但仍以其较大的优势吸引着众多学生。我国的一些民办高校发展较快，办学实力逐步增强，即使把收费标准定得适当高一些，也不会影响学校的生源。那些家庭经济条件较好的学生，舍得花钱接受优质教育。此外，目前公办高校不能满足广大考生就读的需求，这为民办高校的发展提供了较大的空间，那些考不上公办高校的考生，只能到收费相对较高的民办高校就读。

但是，为了促进公办高校和民办高校的共同发展，必须统筹考虑两者收费政策和标准。办学成本是制定高校收费标准的主要依据，但对于公办高校来说，办学成本的变化并不直接导致收费标准的变化，因为在培养成本增加的前提下，如果增加国家财政分担教育成本的比例和数额，即使不提高收费标准，也可以满足学校正常发展的需要。而民办学校培养成本完全由受教育者承担，成本的增加必然导致经费支出的增加，要满足学校经费支出的需要，就要相应提高收费标准。因此，必须根据高等教育发展和培养成本变化的情况，分别调整公办高校和民办高校的收费标准。在同一区域内，公办学校和民办学校在制定收费标准时，往往是相互参照的。一般来讲，民办高校的收费标准不应低于同类公办高校收费标准加生均财政投入的总和。　

参考文献

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《河北师范大学学报》（教育科学版）2010年7期，岳凤霞