我国教育发展的基本情况

第二章　农村教育发展与教育投资

第一节　我国教育发展的基本情况

新中国成立以来，我国中央政府一直高度重视提高全民的文化水平，大力发展多种层次的教育，经过几十年的不懈努力，取得了巨大成就。

据统计，截至2000年底，中国已完成基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（以下简称“两基”）的历史性任务。2005年，全国普及九年义务教育人口覆盖率和初中毛入学率均达到95%以上，进入全面普及的新阶段。西部地区“两基”攻坚取得重大进展，中西部地区农村义务教育普及程度和质量明显提高，农村教育面貌发生深刻变化。高中阶段教育规模继续增加，在校学生达4031万人。高等教育实现历史性跨越，毛入学率达21%，进入大众化发展阶段，高水平大学和重点学科建设取得重大进展，高校科技创新能力增强，成为国家创新体系的重要组成部分。

从人均受教育年限看，1985年以前，我国人均受教育年限是4.3年；到2001年，平均年限是8.1年；《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》显示，到“十五”期末（2005年），我国15岁以上人口平均受教育年限已达到8.5年。

根据国家统计局全国人口抽样调查数据，在2005年末，全国人口中具有大学程度（指大专及以上）的人口为6764万人，占当年末人口总数130756万人的5.17%；高中程度（含中专）的人口为15083万人，占当年末人口总数的11.54%；初中程度的人口为46735万人，占当年末人口总数的35.74%；小学程度的人口为40706万人，占当年末人口总数的31.13%。这些数据表明，在总人口中，具有初中及以上文化程度的比率已超过50%。

一般而言，包括小学、初中、高中、大学等多个教育层级被分为义务教育和非义务教育。在我国，《义务教育法》规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”，这赋予了义务教育与非义务教育的政策法律分野。以下的分析，也按照义务教育与非义务教育的分类分别阐述。需要说明的是，以下的数据均统一口径，按照当年招生人数进行分析讨论。

一、义务阶段教育的发展状况

全面实施九年义务教育已成为我国的基本国策。在过去的数十年间，各级政府和社会各界扶持、资助的主要对象是义务教育阶段的学生。为了解决教育资源相对匮乏的西部地区的义务教育问题，在国务院领导下，由国家教育部、发改委、财政部和地方人民政府共同组织实施了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，中央财政投入100亿元专项资金，采取集中投入、分步实施的原则，从2004年开始，到2007年，用四年时间帮助西部地区尚未实现“两基”的372个县（市、区）以及新疆生产建设兵团的38个团场达到国家“两基”验收标准。从2006年春季学期开始，国家已经全部免除了西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年春季学期扩大至中东部农村地区。经过不懈努力，到2005年，全国普及九年义务教育的人口地区覆盖率超过95%，比2000年提高了近10个百分点；小学学龄儿童入学率达99.15%，比2000年提高了0.05个百分点；初中阶段毛入学率超过95%，比2000年提高了6个百分点以上。截至2006年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。我国义务阶段的教育发展表现出以下特征：

第一，小学学龄儿童净入学率^[1]稳定在较高水平。1986年以来，小学学龄儿童入学率一直在96%以上，近年来超过98%。1986年全国小学学龄儿童数为10067.5万人，已入学学龄儿童数为9702.1万人，小学学龄儿童入学率为96.4%；到2003年，小学学龄儿童入学率达到98.58%。17年间，小学学龄儿童入学率提高了2.18个百分点，初中毛入学率提高了53.24个百分点（张铁道、赵敏霞等，2004）。2007年，小学招生数为1736.07万人，比上年增加7万人，增量主要在农村；小学学龄儿童净入学率达到99.5%。

第二，小学毕业生升学率稳步增长。1986年小学毕业人数为2016.1万人，小学毕业人数多年来稳中稍降，到2007年人数为1870.2万人。而初级中等学校招生人数不断增加，1986年仅招生1402万人，到2007年招生人数增加到1863.7万人，随着招生人数的增多，小学毕业生的流失状况得到了很好的控制。小学生升学率由1985年的69.5%提高到2007年的99.9%，提高了30.40个百分点。

第三，初中生毕业升学率增幅很大，但还需进一步提高。1985—2007年，高级中等学校招生人数和初中毕业生人数都在不断增加，招生人数增长更快。初中毕业升学率从1986年的40.6%提高到2007年的79.3%，增长了38.7个百分点。但与小学毕业生升学率相比，初中生升学率还处于较低的水平。很多学生结束初中阶段的学习后，就脱离了学校，不再接受正规教育。

1986—2007年，义务教育的有关指标比较如图2.1所示。

二、非义务阶段教育的发展状况

非义务教育是指九年义务教育以外的其他教育，主要包括高中阶段教育和高等教育。按照教育部的统计口径，高中阶段教育包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人高中、成人中等专业学校；高等教育则包括普通高校（包含本科、专科院校）、高等职业学校、成人高等学校、民办的其他高等教育机构及培养研究生的高校或研究机构。以下分别进行讨论分析。

图2.1　1986—2007年我国义务教育阶段升学率

资料来源：根据教育部历年教育发展统计公报及《中国统计年鉴》的有关资料整理。

（一）高中阶段教育

1986—2007年的20多年间，高中阶段教育^[2]取得了很大发展。从表2.1中可以看出，在大部分年份，有超过60%的初中毕业生进入了高中阶段教育。2007年，全国高中阶段教育招生增加到1650.18万人，当年的初中毕业生中有84%进入了高中阶段教育。这20年来高中阶段教育的主要特征有：

（1）普通高中招生人数增长较多，但与初中毕业生人数相比差距仍很大。如表2.1所示，中国普通高中招生人数与初中毕业生人数之比由1986年的24.34%增长到2007年的42.78%，增长了18.44个百分点，普通高中招生人数也从1986年的257.30万人增加到2007年的840.16万人。从图2.2中也可以看出，2000年以后，初中毕业生升入高中阶段教育的比重逐年上升，这表明总体教育机会逐步提升。但由于初中毕业生逐年增多，普通高中招生人数与初中毕业生人数之间的差距越来越大。1986年初中毕业生人数为1057.00万人，普通高中招生人数257.30万人，二者相差799.70万人。2007年这一差距仍然高达1123.55万人。这意味着仍有高达1100万的初中毕业生没有进入普通高中阶段的学习。可以推测，这些学生主要集中在农村地区的欠发达城镇。

表2.1　历年初中毕业生人数与高中阶段教育的有关情况（1986—2007）

续表

注：—表示相关数据缺失。
资料来源：根据教育部历年教育发展统计公报及《中国统计年鉴》的有关资料整理。

图2.2　历年初中毕业生人数及进入高中阶段教育的比例（1994—2007）

资料来源：根据教育部历年教育发展统计公报整理。

（2）中等职业教育招生人数占高中阶段教育的比重呈总体下降趋势。中等职业教育包含职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人中专4种类型的教育。表2.2的数据显示，从总量上看，中等职业教育招生人数从1994年的455.96万人增长到2007年的810.02万人，但其中1999—2001年还出现了下滑，13年里累计增幅仅为77.65%，但同期普通高中招生人数的增长率为245%。从中等职业教育占高中阶段教育的比重看，1996年以前的比例为60%以上，但1996年开始大幅下降，近年来虽然有所增长，但目前仍低于50%。这表明，我国一度偏重于普通高中的教育投入，近年来才开始对职业教育加大投入。从中等职业教育的构成上看，职业高中招生人数最多，占中等职业教育的比重一直稳定在30%—40%。普通中等专业学校紧随其后，1999年以后比重有所上升，近年来也稳定在约40%的水平。成人中专招生人数的比重自1998年以后大幅下降，从1994年的25%下降为2007年的6.42%。技工学校招生人数的比重自1999年后呈稳步上升趋势，目前已超过成人中专招生人数，2007年占中等职业教育的比重约为19.57%，如图2.4所示。

表2.2　中等职业教育招生人数（1994—2007）　　单位：万人

图2.3　中等职业教育招生规模与比重（1994—2007）

图2.4　中等职业教育招生人数的构成（1994—2007）

（二）高等教育

高等教育主要包括普通高等教育和成人高等教育。按照国家统计局的口径，普通高等教育是指全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校和其他机构，通过全国普通高等学校统一招生考试招收高中毕业生为主，实施高等教育，包括本科教育和高职（专科）教育，研究生（包括硕士、博士）阶段教育不包括在内。而成人高等教育是指职工高等学校、农民高等学校、管理干部学院、教育学院、独立函授学院、广播电视大学等其他机构，通过全国成人高等学校统一考试招生，利用函授、业余、脱产等多种形式开展实施的高等教育。自1978年恢复高考以来，我国各种形式和层次的高等教育发展迅速，为经济社会发展提供了有力的人才支撑。公民接受高等教育的机会逐年增加，按高等教育毛入学率^[3]计算，1997年仅为9.07%，2006年已达22%。

我国高等教育的发展呈现出以下特征：

首先，自1999年开始，普通高等教育招生人数大幅提高，高中毕业生升学率也大幅提升。1999年招生人数为160万人，比上年增长48%，此后每年几乎以不低于20%的速度增长，2007年普通高等教育招生人数已高达565.92万人；而1999年以前增长率一般不高于10%，甚至个别年份还有下降，如图2.5所示。与此同时，高中毕业生升学率（普通高中毕业生升入普通高等学校的比率）也大幅增长，1999年以来每年都在60%以上，2002年、2003年甚至超过83%。高等教育扩招使国民接受高等教育机会大幅增加，提高了整体教育水平；但同时扩招及相应学费上涨的“教育产业化”带来了很大争议，很多人认为扩招导致了教育质量下降和毕业生就业困难。目前，高校扩招的政策效果还尚未定论。

其次，尽管成人高等教育招生人数呈总体上升趋势，但近年来逐年下降，与普通高校招生规模相比大幅下降。1998年以前，成人高等教育招生人数每年一直在100万人以下，1999年以后也开始大规模扩招，在2002年达到最高峰，约220万人，但2004年以来逐年下降。与普通高等院校招生人数相比，其比率从最高峰1.13∶1下降至目前的最低点0.34∶1，如图2.6所示。这表明，随着近年来普通高等院校的大规模扩招，一部分高中毕业生改变了流向，放弃了成人高等教育。

图2.5　普通高等学校招生人数与普通高中毕业生升学率（1978—2007）

图2.6　成人高等学校招生人数及与普通高等学校招生人数的比率（1990—2007）

总之，经过多年来的发展，我国的教育事业取得了很大进步，国民教育水平不断提升，公民接受教育的机会（体现为各阶段毕业生升学比率）逐年增加。其中，义务教育在全国范围内已基本普及，但目前仍有近1/6的人没有机会接受更高水平的教育；在高中阶段教育中，普通高中招生人数和比重逐年上升，中等职业教育特别是职业高中的招生比例逐年下降；高等教育阶段则从1999年开始了“大跃进”式的扩招，其中普通高校招生规模1999—2007年9年时间增长了829%，年复合增长率为13%。高等教育已经从精英教育转变为普遍的平民教育。

在此背景下，我国农村地区的教育状况也有了很大改善。但必须看到，农村地区人口占我国人口的大多数，无法或没有升学的学生群体，农村地区占多数。从规模上看，只完成初中阶段教育的农村学生是一个规模庞大的群体。按照每年初中毕业生中未升入高中阶段教育的学生中80%来自农村来测算，近10年，农村地区新增约1亿初中毕业生，这些人或务农或外出打工、经商，成为农村劳动力大军的新生力量。但必须看到，他们仅完成了初等教育就离开了常规性的教育体系，意味着这些农村人通过教育改变身份、改变命运的机会微乎其微。

第二节　农村教育的发展情况

一、农村教育的发展情况

（一）我国农村教育发展取得了巨大成就

从财政支出的隶属关系看，农村教育主要是农村地区的义务教育。由于缺乏专门针对农村教育的统计，目前很难单独估算农村教育的发展状况^[4]。当前，全面实施九年义务教育已成为我国的基本国策。普及义务教育受惠最多的就是广大农村地区。根据《2008年中国统计年鉴》，截至2007年末，县、镇和农村地区普通小学、初中在校学生占全国比例分别为83.33%和81.69%，其中在乡村的比例分别占59.17%和39.21%。

中西部地区的义务教育是政策优先扶助的对象。为了解决教育资源相对匮乏的西部地区的义务教育问题，2003年开始，由国家教育部、发改委、财政部和地方人民政府共同组织实施了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，中央财政投入100亿元专项资金，用四年时间帮助西部地区尚未实现“两基”的372个县（市、区）以及新疆生产建设兵团的38个团场达到国家“两基”验收标准。

从2006年春季学期开始，国家已经全部免除了西部地区农村义务教育阶段学生的学杂费，2007年春季学期扩大至中东部农村地区。据教育部统计，经过不懈努力，截至2005年，全国普及九年义务教育的人口地区覆盖率超过95%，比2000年提高了近10个百分点；小学学龄儿童入学率达99.15%，比2000年提高了0.05个百分点；初中阶段毛入学率超过95%，比2000年提高了6个百分点以上。到2006年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。

（二）农村少年儿童辍学现象不容忽视

一直以来，农村贫困被认为是农村学生辍学的首要因素，因此政府也一直致力减轻农民负担，保障教育经费。2005年11月10日，教育部发布《中国全民教育国家报告》，第一次明确提出实施免费义务教育的时间表：力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年推及到全国。当年12 月24日，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了农村义务教育经费保障机制改革的实施步骤：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。2007年11月15日，国务委员陈至立在国家西部地区“两基”攻坚领导小组会议上强调，“两基”攻坚计划已如期完成，西部地区“两基”人口覆盖率达到98%，比2002年的77%提高了21个百分点，青壮年文盲率降至5%以下。

在“普九”取得成就的同时，国内众多学者也关注到，农村初中辍学率已经在部分地区出现反弹。袁桂林等在2001年9月—2003年10月调查了14个省（区）、33个县（市、区）。调查发现，农村初中学生辍学率很高，并呈现出明显的城（县、镇）乡（乡、镇）差距。个别地方辍学率甚至高达54.05%，远远高出了国家3%的控制辍学率标准。辍学主要发生在初中阶段，辍学率随着年级的增高呈递增趋势，初中三年级为辍学高峰（袁桂林等，2004）。辍学现象的出现有多方面原因，主要是受到教育的外部环境（社会环境、教育制度）、教育的内部原因（课程设置、教育质量和学校布局）、家庭内部因素（家庭结构、价值观念）及个人态度的影响（谭咏梅，2001；袁桂林等，2004；项丽萍，2005）。这些情况表明，教育经费保障不能完全解决农村地区的教育问题。

二、农村教育投资的构成分析

（一）农村地区教育经费投入相对较少

长期以来，农村地区的教育资源相对匮乏，办学条件较差。据《2006年中国统计年鉴》，全国普通初中的教育经费^[5]总额为1315亿元，其中农村地区所占比例为43.69%，而农村地区的普通初中学生在校人数占全国初中在校学生总人数的45.12%；全国普通小学的教育经费总额为1805亿元，其中农村地区所占比例为59.32%，而农村地区的小学生在校人数占全国总人数的63.95%。这表明，在义务教育经费总量与学生人数的配比上，农村地区相对城镇和城市尚显不足。

从学生人均经费看，长期以来农村学生低于全国平均水平。据1994—2007年14年《全国教育经费执行情况统计公告》的数据，虽然2001年以来出现大幅增长，但一直以来，农村普通初中生与小学生人均预算内事业费支出（及其中的公用经费支出）均低于全国平均水平，如图2.7、图2.8、图2.9、图2.10所示。考虑到农村地区家庭的收入偏低，学校设施基础较差，在投入经费相对较少的情况下，农村地区学生获得的总的教育投入资源远低于城镇与城市地区的同级学生。不过，令人欣慰的是，农村地区的生均费用水平增长幅度比全国水平更快，可以分别从普通小学与初中生生均费用在农村与全国水平之间的比值大幅增加可以推断出来，这说明2001年以后，政府加大农村教育的投入力度落到了实处。

图2.7　1993—2007年农村普通小学生人均预算内事业费支出及与全国平均水平的对比

图2.8　1993—2007年农村普通小学生人均预算内公用经费支出及与全国平均水平的对比

图2.9　1993—2007年农村普通初中生人均预算内事业费支出及与全国平均水平的对比

图2.10　1993—2007年农村普通初中生人均预算内公用经费支出及与全国平均水平的对比

（二）农民承担了农村教育经费的主要部分

按照国家统计局《中国统计年鉴》的口径，教育经费有以下几个来源：国家财政性教育经费、社会团体和公民个人、社会捐资和集资办学经费、学费和杂费及其他教育经费5种类型。对农村地区义务教育而言，国家财政性教育经费占了总经费的80%以上。2005年，用于农村地区初级中学的教育经费中，国家财政性教育经费占81.53%，其中预算内经费占国家财政性教育经费的93.99%；用于农村地区小学的教育经费中，国家财政性教育经费占86.45%，其中预算内经费占国家财政性教育经费的95.72%^[6]。这说明，农村地区教育经费主要依靠国家财政投入。

国家财政性教育经费从何而来？对于农村地区的国家财政性教育经费的具体来源，尚无法获得全国或各地区的详细统计资料。一些局部地区的调查显示，乡财政是农村义务教育的主要经费来源。陈维青（2005）对某县的调查表明，用于农村义务教育的国家财政性教育经费中，主要还是来自于乡财政（50%—80%），其他主要来自于省级及以上专项资金和农村教育费附加，来自县级财政的比重几乎可以忽略不计。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年发表的调查结果显示，在农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达约78%，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。考虑到县级财政收入的一部分仍来自于乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占农村义务教育总投资的80%—90%。税费改革以后，更将主要由地方承担农村义务教育投入。可以说，总体而言，中央及地方政府财政对农村地区教育投入还相当有限。

（三）非义务教育支出已成为农户家庭的经济负担

随着农村义务教育经费保障机制的落实，义务教育对多数农民而言将不再是经济负担，但其他性质的非义务教育，如职业教育、高中教育、高等教育仍然需要农户较大投入。2000年以后，全国范围内高中在校学生数平均每年以10%的速度快速增加，与此同时，学校的收费标准更以每年14.7%的速度递增；2002年，高中生生均家庭支出达4825元，占全部教育投入的70.1%，成为高中教育投入的主要来源（项继权、袁方成，2003）。对多数农村家庭而言，子女高中教育支出负担沉重。林潼（2003）对西部农村高中高辍学率的分析发现，高中教育的直接成本为1700元，约占农户货币收入的68%，因而高中教育的支出是农户的沉重负担。

（四）教育支出仍是农村家庭消费意愿的首选

2003年4—8月，中国消费者协会在全国范围内，选取河北、吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东、重庆、贵州、陕西和青岛、厦门、成都13个省、市作为调查地点，有效样本为13948个，开展了关于农村消费及消费环境状况的调查。调查表明，未来3年内，44.3%的农村家庭将把纯收入主要用于子女上学，而且，无论农户家庭的主要决策人是男性还是女性，不论处在哪个年龄段，不论其文化程度如何，家庭全年总收入水平怎样，将纯收入用于子女上学作为首要选择在被调查者中所占比例最大。这说明，总体上看，农户家庭都重视教育，愿意在子女教育上花钱。

以上背景分析可以看出，财政投入是农村教育经费的主要来源，但农户家庭自身的投入仍然是一个相当重要的来源，农民也愿意为子女教育花钱。而现实的情况是，即使政府通过实施免费义务教育来减轻农民负担，但很多农民家庭还是放弃了对子女的教育投资，致使子女辍学。这说明了农户的教育投资行为的复杂性：它不仅取决于支付能力，还受到许多社会文化、环境因素甚至心理因素的影响。如果无视这种复杂性，可能导致有关政策的低效或误用。研究分析农户家庭的教育投资行为决策过程，特别是从微观角度考察影响农户的子女教育投资行为的因素，将有助于更加理解农户的动机与行为选择，为义务教育政策的制定与推行提供参考，提高政策实施的有效性。

【注释】

[1]小学学龄儿童净入学率是指调查范围内已进入小学学习的学龄儿童占校内外小学学龄儿童总数（包括弱智儿童，不包括盲、聋、哑儿童）的比重。计算公式为：小学学龄儿童净入学率＝已入学的小学学龄儿童数/校内外小学学龄儿童总数×100%

[2]高中阶段学校包括普通高中、中等职业教育和成人高中三大类，中等职业教育具体包含职业高中、中等专业学校、技工学校、成人中专。

[3]高等教育毛入学率是指高校在校学生数与相应的适龄人口之比，通常被作为衡量一个国家高等教育发展水平的重要指标。计算公式为：高等教育毛入学率＝（研究生＋普通高校本专科＋成人高校本专科＋军事院校＋学历文凭考试＋电大注册视听生注册人数×0.3＋高等教育自学考试毕业生× 5）×100%/18～22岁年龄组人口总数。

[4]如教育部发布的教育事业统计公报、《中国教育年鉴》等均未单独统计农村地区教育发展的情况。

[5]教育经费，是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用，主要包括教育事业费（即各级各类的学校的人员经费和公用经费）和教育基本建设投资（建筑校舍和购置大型教学设备的费用）。

[6]根据《2006年中国统计年鉴》的数据加以整理得出。