我国高校大学生勤工助学法律规定及存在问题

二、我国高校大学生勤工助学法律规定及存在问题

我国现行立法对于大学生勤工助学的规定多是集中在法规层面，法律层面的规定相对较少，且规定并不明确。通过对我国现行法律法规关于大学生勤工助学规定的梳理，可以看出我国在大学生勤工助学方面的立法趋势，也可以从法制层面侧面了解我国大学生勤工助学工作的开展情况。同时，目前我国大学生勤工助学在立法和运行管理方面还存在诸多问题，必须予以正视和完善立法。

(一)我国大学生勤工助学相关政策法规

为更加清晰地对勤工助学相关的法律法规进行梳理和整合，有必要首先明确勤工助学与勤工俭学的区别。

从现有法律法规的立法习惯来看，勤工俭学主要针对中小学提出，相关规定涵盖行政法规、部门规章、地方政府规章等不同法律位阶和效力层级的立法规范。如1989年国务院批转国家教委等部门《关于进一步发展中小学勤工俭学若干问题意见的通知》、2006年教育部办公厅发布的《关于进一步加强勤工俭学和劳动实践活动过程中学生安全工作的通知》、1989年《山西省人民政府关于进一步开展中小学勤工俭学活动的暂行规定》等，这些法律法规均将“勤工俭学”与“中小学”一起提出，不足之处在于没有对勤工俭学做出具体界定;相比较而言，下文涉及勤工助学的法规文件中，既把勤工助学与高等学校一同提出，也对勤工助学提出了明确的界定。据此，笔者所做的法规整合是仅针对勤工助学而为，不涉及勤工俭学相关的法律规定。

1.部门规范性文件

1993年8月，原国家教委、财政部发布了《关于进一步做好高等学校勤工助学工作意见的通知》。该通知对确定勤工助学学生的确定标准、校内勤工助学资金来源及学生薪资标准、勤工助学工作类型等作出了规定。为了保障高校勤工助学活动的经费来源，1994年5月，原国家教委、财政部发布了《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》。该通知对勤工助学基金的经费来源，经费使用做了规定;1995年，原劳动部出台了《关于贯彻履行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》(劳部发〔1995〕309号)。其中，第十二条规定:“在校生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。 ”依据此项规定，在校大学生勤工助学与用人单位之间建立的是非劳动关系，可以不签订劳动合同，也不适用《劳动法》。

2005年4月，共青团中央、教育部联合发布了《关于进一步做好大学生勤工助学工作的意见》。该意见主要涉及明确大学生勤工助学工作的内容、完善大学生勤工助学工作的管理和加强大学生勤工助学工作的保障等方面内容。其中明确规定:“学生从事勤工助学活动，应在节假日和课余时间进行，原则上每周参加勤工助学的时间不超过8小时。学生参加勤工助学劳动的报酬原则上不低于8元/小时。校外单位到校内招聘参加勤工助学活动的学生，必须经过学校勤工助学服务中心同意。要切实保障学生勤工助学应得的合理报酬，防止克扣和拖欠。 ”

2007年6月，教育部、财政部联合发布了《高等学校勤工助学管理办法》。该办法对大学生勤工助学工作做了综合性、全面的规定。该办法将大学生勤工助学活动界定为学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动取得合法报酬，用以改善学习和生活条件的社会实践活动。此外，该办法还包括高校在大学生勤工助学过程中的机构设置、学校服务职责、学校校内勤工助学岗位设置及薪酬标准等内容。

2.地方规范性文件

1994年12月，北京市高教局、北京市财政局发布《关于转发国家教委、财政部〈关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知〉的通知》，该通知结合《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》的规定和北京市的具体情况，对高校勤工助学资金的来源作了进一步规定。

2000年3月，北京市教育委员会、共青团北京市委员会和北京市劳动和社会保障局联合发布了《北京地区普通高等学校学生勤工助学活动规定》。首先，该规定对高等学校学生勤工助学活动作了界定，认为高等学校学生勤工助学活动是指高等学校学有余力的学生利用课余时间通过自己的劳动，促进德、智、体、美等方面全面发展，增长才干，并取得一定的报酬用以改善学习和生活条件的行为;其次，明确北京地区各高校应根据本规定制定本校的实施细则;再次，该规定明确规定高校勤工助学工作的组织机构，包括设立北京高等学校学生勤工助学指导中心和高校内部的勤工助学工作具体管理部门。在此基础上，进一步规定了勤工助学活动各个主体的权利义务，如北京高等学校学生勤工助学指导中心的工作职责、高校及其勤工助学管理部门的职责、学生的权利义务和校外用人单位的权利义务;最后，明确各方主体的法律责任，包括勤工助学学生、学校、用人单位等的权利义务内容。

2007年8月，继《高等学校勤工助学管理办法》颁布实行之后，山东省教育厅、山东省财政厅联合发布《山东省高等学校勤工助学管理实施办法》。该办法除在第三十条规定适用高校的范围涵盖招收普通生的民办高校、成人高校外，其他内容均是对《高等学校勤工助学管理办法》的复制，缺乏实践性和地方特色。此外，2007年10月，上海市教委、市财政局在《关于转发〈教育部、财政部关于印发高等学校勤工助学管理办法的通知〉的通知》中，进一步强调了勤工助学活动的意义和高校在勤工助学工作中的职责和义务，对岗前培训、学校推荐在大学生勤工助学活动中的必要性和重要性作了阐述。

(二)我国大学生勤工助学的现状及法律问题

1.我国大学生勤工助学的基本现状

根据2004年和2007年的两项关于大学生勤工助学活动遭受侵权情况的调查显示:

首先，目前我国在校学生勤工助学的渠道主要有以下四种^[5]:第一，通过学校或者学校勤工助学中心的安排获得勤工助学的机会。但是此类勤工助学一般岗位较少，因此在数量上供不应求。第二，通过学校社团与企业建立勤工助学的合作关系，在学校社团的组织下进行勤工助学。此类勤工助学一般由学生社团进行组织安排，学校进行一定的监管。第三，通过校外中介机构的联系进行勤工助学。例如通过家教中心的介绍获得“家教”资格，此类勤工助学通常需要交纳一定的中介费用，或者中介结构对勤工助学的收入提取一定比例的管理费。第四，学生直接与用人单位联系的勤工助学。此类勤工助学一般由学生与用人单位自行联系。其勤工助学的方式包括知识输出和劳务输出，主要集中在家教、兼职、零工等几种类型。

其次，近年来大学生勤工助学过程中主要存在以下侵权现象^[6]:第一，大部分校外勤工助学兼职岗位的时薪低于所在省市的最低工资标准，且经常被拖欠工资。第二，超时工作严重。由于根据《高等学校勤工助学管理办法》的规定，大学生进行校外兼职不属于本办法所规定的勤工助学，即使《关于进一步做好大学生勤工助学工作的意见》规定:学生从事勤工助学活动原则上每周参加勤工助学的时间不超过8小时，但仍有近30%的调查对象表示每周工作超过8小时。由于超时工作，25%参加打工的贫困大学生反映学习吃力。第三，存在非法扣押现金、证件现象。劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第二十四条规定:用人单位在与劳动者订立劳动合同时，不得以任何形式向劳动者收取定金、保证金(物)或抵押金(物)。但调查结果显示，6.8%的打工大学生曾遭遇用人单位扣押现金、身份证、学生证等。许多中介机构或者用人单位为控制学生，往往强制性要求学生事先必须提供押金或者身份证件。学生为获得接工作机会，往往无奈应允，在发生纠纷后，中介机构或者用人单位通常以扣押的物品相威胁。第四，不良中介鱼目混珠，以介绍工作为名行诈骗之实。调查结果显示，8.2%大学生曾通过中介寻找工作，但其中竟有74.4%的学生遭遇非法中介诈骗。目前，由于对中介机构缺乏有效的管理和规制，因此，市场上的各种中介机构良莠不齐，其中存在不少以提供中介服务为名的诈骗机构。这些中介机构抓住大学生求职心切的心理特点，以优厚的报酬作为诱饵吸引大学生，让打工的大学生预先交纳押金或者其他一些费用，如服装费、建档费等，然后以种种借口辞退大学生，或者突然消失。第五，欠缺纠纷解决机制。由于勤工助学不属于劳动就业，在勤工助学过程中如果发生纠纷，一般不适用于劳动争议的解决机制。因此，就目前而言，作为弱势群体的学生，在勤工助学发生纠纷时，其权益的维护除了进行一般的民事诉讼之外，并没有相应的职权机构进行管理，在程序上也缺乏相应的解决机制。第六，兼职大学生均需自行承担工伤事故风险。调查结果显示，100%的勤工助学大学生反映单位没有给其购买工伤保险。大学生打工往往不签合同或者合同中约定不明，一旦发生工伤事故，由学生自己承担损失的可能性极大。

2.我国大学生勤工助学中的法律问题

(1)法律规定不健全，存在法律保障的空白区域

当前，大学生校内勤工助学与校外勤工助学适用法律法规并不一致，前者由《高等学校勤工助学管理办法》等明确规定，运行相对规范。后者由于没有专门法律法规予以规范，使得实践中存在诸多问题，大学生勤工助学遭受侵权现象也普遍存在于校外勤工助学过程中。

首先，大学生校外勤工助学适用法律规定不明确。根据《高等学校勤工助学管理办法》的规定，“勤工助学活动是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动取得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动”，“勤工助学活动由学校统一组织和管理。任何单位或个人未经学校学生资助管理机构同意，不得聘用在校学生打工。学生私自在校外打工的行为，不在本办法规定之列”。原劳动部规章《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》(劳部发〔1995〕309号)第十二条规定:“在校学生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。 ” 《劳动合同法》及其实施条例未明确学生在校期间兼职是否适用。由此，学生个人联系打工不在法律意义上的勤工助学的范围之内，也就不适用《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》、《关于进一步做好大学生勤工助学工作的意见》以及《高等学校勤工助学管理办法》。如果这样，学生自己联系打工就存在严重的法律真空。^[7]由此产生的一系列法律空白，如劳动报酬标准、大学生与兼职单位的法律关系定性、维权成本与维权途径等问题。

其次，最低工资标准、劳动时间等权益无法律规定。由于我国现行劳动法律规范将勤工助学大学生排除在适用对象之外，同时劳动部《最低工资规定》第二条规定:“本规定适用于在中华人民共和国境内的企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者。 ”依以上规定，大学生勤工助学不受劳动法律规范调整，不适用有关最低工资标准、工作时间的规定。

(2)缺乏有效的法律监管和维权机制

由于大学生校外勤工助学活动不属于劳动关系，劳动保障部门基本不参与大学生勤工助学活动的管理，大学生校外勤工助学学的行政监管部门不明确，或者说大学生校外勤工助学更多的是一种“市场化”的行为，由此导致大学生校外勤工助学的法律监管机制不健全，使得实践中存在黑中介、用工单位侵犯大学生法权益的现象。监管力度不强，法律适用的不明确，从反向加剧了企业存在较多规避法律法规的行为。

另外，大学生校外勤工助学的维权机制不健全也进一步加剧了以上侵权行为的产生。由于大学生校外勤工助学不属于劳动关系，根据现行法律的相关规定，部分学者认为大学生校外勤工助学过程中与用人单位之间的法律关系是雇佣关系或劳务关系，应当适用民法、合同法等相关规定而非劳动法的规定。因此，大学生在校外勤工助学过程中被侵权后，劳动部门一般不受理，只能根据《合同法》向法院提起民事诉讼。由于民事诉讼时间长、调查取证困难，而大学生校外勤工助学所得收入相对不高，学生的收入与维权需要投入的诉讼时间、金钱、精力的投入相比往往非常低。即使进入诉讼程序，根据民事诉讼“谁主张谁举证”的证据原则，提起维权诉讼的大学生需要举证证明自己的合法权益受损，而在校大学生没有社会经验，工作时没有签订合同。缴纳费用时，不注意索要发票、收据等，他们往往无法举出证据证明自己的主张。由于证据缺失，大学生往往会面临败诉的风险。换言之，对于在校大学生而言，如果校外勤工助学时权利受到侵害，往往存在维权成本过高的无奈，不得不忍气吞声。

此外，即使学生可以向劳动部门投诉，或者向所在学校勤工助学中心或相关部门求助，但由于学生与用人单位是“平等的”民事合同关系，除法院外其他第三方也只能起到无法律效力的调解作用，其对于维护学生权利的实际效果不大。

(3)大学生勤工助学岗位供给不足

一方面，从岗位数量上来看，在校内，有近80%以上的学生认为勤工助学岗位太少，不能满足学生的需要;而在校外，许多单位和部门不愿意接纳大学生勤工助学。究其原因，主要是:首先是社会对大学生勤工助学的现实意义和重要性认识不够;其次是就业形势严峻，各单位就业压力较大;再次是大学生层次高，流动性大，自主性强，管理存在困难，部分大学生责任感欠佳，影响了社会接纳度;最后是缺少信誉的中介机构，信息渠道不畅通等。以上的诸多原因制约了勤工助学岗位的拓展。

另一方面，从岗位的性质上看，当前勤工助学工作也多集中于以体力劳动为基础的劳务型岗位，而与学生专业发展结合紧密的知识型、智力型岗位不足。但是，大学生最愿意从事的岗位正是知识含量、智力含量高的管理型和职业技术型的岗位，而最不愿意从事的岗位就是劳务型。因此，勤工助学岗位的结构矛盾凸显。

(4)大学生校内勤工助学资助经费不足

教育部在相关文件中明确要求高校必须拿出学费10%用作资助家庭经济困难的学生，而在勤工助学中也一再强调要提高资助标准。但是，在实际资助中很多高校都没能达到这一标准，有些高校投入的经费只占到学费总额1%，并且在勤工助学经费上也还存在很大的缺口，这与国家的规定相距甚远。面对总经费投入不足和贫困生的数量不断增加的矛盾，高校在不能满足贫困生勤工助学岗位需求的同时，还降低了勤工助学学生的单位时间工作报酬，远远不能达到教育部和团中央在《关于进一步做好大学生勤工助学工作的意见通知》中明确规定的最低标准，即学生参加勤工助学劳动的报酬原则上不低于8元/每小时，致使“勤工助学工作的资助功能大打折扣”^[8]。

(5)大学生勤工助学的管理有待加强

对于校内勤工助学活动而言，很大程度上依赖于学校的科学管理和相应的运行机制。团中央、教育部规定，各高校应建立专门的勤工助学服务中心，以作为学生勤工助学活动的实施管理机构和提供服务的专职机构。目前，我国大部分高校都成立了勤工助学中心，但往往提供的工作机会、工种比较有限，使得“供小于求”。对于校外勤工助学而言，虽然许多高校成立了专门的中介组织，但校内或校外的各类社会中介组织也显得较为活跃。学生校外勤工助学的岗位或工作更多的是通过社会中介机构(实体或网络)、亲友介绍、自荐等方式或途径获得，高校勤工助学组织在提供工作信息方面仍不能满足现实需求。社会中介组织一般是以独立的社会经济实体存在，其制度各异，相互独立，财务收支、人员安排、报酬标准等都没有明确的规定，少数中介结构更是从中收取高额介绍费，过后却不负责任，有些单位擅自到校内招聘学生，致使勤工助学管理更加混乱，学生权益也得不到良好得保障。此外，由于勤工助学岗位不固定，使得勤工助学活动难以纳入规范化、制度化轨道。而勤工助学活动指导管理的任务繁重，需要配备一定的指导教师来保障勤工助学工作的顺利开展。但是，当前不少高校在专兼职老师的配备上还不到位，往往出现指导老师工作量多、工作压力大的实际状况，而这已经成为了影响勤工助学工作顺利发展的重要瓶颈。最后，《高等教育法》除第五十五、五十六条对高校勤工助学的开展作了简单的规定外，对高校勤工助学机构的设置、工作职责、具体要求尚没有法律文件具体规定。^[9]除提供工作信息外，诸如岗前培训、审核用工方资格、指导用工协议签订、跟踪监督、法律咨询服务和维权机制等其他勤工助学组织的重要职能尚未建立起来，无法给学生提供应有的保障。

(6)大学生维权面临个体困境

现阶段的勤工助学活动呈现出自发性和分散性的特点，大学生多通过中介、招聘广告、同学的推荐等方式来获得校外勤工助学工作。在开展勤工助学工作的过程中往往是各自为政，相互之间没有照应。由于大学生校外勤工助学活动大多是通过自身途径获得的，缺乏学校或者官方的组织行为，大学生校外勤工助学维权活动往往只是他们的个人行为，没有形成强有力的组织，导致大学生校外勤工助学维权受阻。相应地，社会阅历不足的大学生个体，对抗有组织、有谋略的单位和社会中介，其维权活动的风险可见一斑。