特岗教师政策合理性审查

特岗教师政策合理性审查

马春梅　王安全

［摘要］特岗教师政策是农村学校师资问题的一项新政策。审查特岗教师政策合理性实际上是针对特岗教师政策中不利于教师发展的甚至阻碍教师发展的不科学之处，不断优化政策的过程。从政策角度反思教师发展，是从根源处找出制约教师发展瓶颈，目的是为了教师更好的发展。合理性特岗教师政策应当是教师个体价值与社会价值，教育公平与效率的统一。

［关键词］特岗教师　教师政策　合理性

特岗教师是农村学校特设岗位教师。农村特岗教师是中央自2006年起实施的一项对农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划。通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县以下农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，创新农村学校教师的补充机制，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。教师是教育发展的关键因素，特岗教师政策合理与否关系到特岗教师的工作的进一步发展，因此，理性审察特岗教师政策实施情况具有重要的现实意义。

一、特岗教师政策合理性的内涵及意义

教师政策是教育政策的一部分，是以“人”为对象的教育政策，也是以“育人”为根本目标的政策^[1]。教师政策的制定主体是政府，政策的客体或对象是教师共同体，政策内容主要是“对整个共同体的政治性协调”^[2]，也就是说，教师政策主要是对教师发展的方针、原则、目标、措施、策略、对策和方法等的政治性规定，宗旨在于协调教师发展的各个方面，以利于教育事业的核心贡献者——教师的发展，是国家政治在教师管理领域的最重要体现。特岗教师政策是“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”在西部农村贫困和边远地区实施的一种特殊政策，主要安排在县以下农村初中，也适当兼顾乡镇中心学校，人口较少的边境县、少数民族自治县等的县城学校。

特岗教师政策的制定及实施首先是以新机制将部分高学历人才引进农村从事义务教育，扩大高校毕业生就业渠道的同时解决农村教师欠缺的问题。其实质在于解决编制问题，以国家编制把一部分人安置到农村地区从事教育工作。其最大的优点是为农村提供师资，提高教师队伍整体素质，为农村教育发展注入新鲜血液，促进了农村学校面貌的变化，有助于提高农村教育质量和教师队伍及农村教育的发展稳定。

审查教师政策，我们不能脱离教师问题本身，教师政策的合理性直接探讨的是教师群体及个体的发展问题。特岗教师作为农村教育发展的新生力量，政策性的保障对他们的发展具有很重要的意义。合理性是特岗教师政策被承认的基础，是特岗教师政策存在的价值依据和理论基础，反映出教师政策的正当、合理和公正性等特征，其所要解决的基本问题是如何处理好教师群体及个体利益之间的关系。特岗教师政策的合理性集中体现在特岗教师政策社会价值理性与教师个体价值理性的统一、公平与效率的统一。

教师的发展，除了机会、条件、自身努力、外部支持等，最重要的是合理的政策保障。现实的政策不一定都是有效的，政策的生命力，在于它能为社会带来利益或价值，或者产生利弊得失。审思特岗教师政策合理性实际上是在利弊得失中进行权衡，找出特岗教师政策中不利于特岗教师发展的甚至阻碍其发展的不科学之处，分析原因，以获得特岗教师政策的优化，提高特岗教师政策的现实实用性和时效性以及政策的科学化和绩效化。同时，有利于更好地保障特岗教师的利益，使特岗教师避免不合理政策的制约，得到更好的发展。农村教育落后的表层原因在于农村经济落后，但其根源则在于整个社会的价值观及与其相适应的制度安排问题。^[3]从政策角度反思教师发展，是从根源处找出教师发展瓶颈，合理性特岗教师政策是适合特岗教师发展的政策，顺应特岗教师发展需要，为特岗教师发展提供保障。

二、特岗教师政策面临的问题

（一）特岗教师政策的社会价值理性与教师个体价值理性的统一性问题

特岗教师政策是权威性的价值分配形式对农村学生利益的反映。价值是客观对象对人的意义和重要性，反映客观对象满足人的需要的关系。利益是在一定的社会关系中表现出来的人的需要，是人的需要的现实化。特岗教师政策制定的目的是规定并且保护农村学生利益。教育作为社会的一个特殊领域，其存在首先是为整个社会发展作贡献，教师政策的社会价值在于对农村学生群体合理利益的划分，并且要在实践中进行利益分配，促进特岗教师良好发展，最终目的是促进教育的发展，源源不断地培养社会所需的高质量人才，并产生应有的政策效果。特岗教师政策对教师个体的价值主要体现在政策能够满足特岗教师生存需要，保障个体能够自由发展。教师作为教育的主体之一，教师政策应该肯定并且尊重其个体价值，为教师提供充分发展的机会和条件。个体生存的过程其实就是一种不断追求，不断满足的过程，个体理性价值最终体现在个人价值的最大化。但是无论什么时候，个体价值都是在与社会价值的结合过程中才能发挥个人的生存与发展价值。特岗教师政策中的教师个体价值只有在社会群体中才能得以实现，而效率价值能够促进社会价值及教师个体价值的有效实现。

在社会本位价值受到过分重视的当代社会，人的个体价值很容易被忽略。社会公认的一些价值是我们应该重视的，在强调个体价值的同时，要避免走向个人极端主义的倾向。但是人的丰富性、层次性、多样性的价值同样是人的发展不可或缺的。特岗教师政策在发挥社会价值的同时往往忽视教师个体价值，同时工具理性压制了教师自身的价值理性。一方面，为了教师更好的发展，提供了一些变通性的政策予以保护或提供方便，但与此同时对作为教师所拥有的基本的权利却保护得不够。如特岗教师待遇问题、特岗教师专业化发展问题、特岗教师接受培训的支持及其实效性问题，涉及个人方面的健康问题，尤其是心理健康问题，等等。在这些方面，严重忽视了特岗教师的自身需要。教师政策不只是管理工具、手段，更是一种为人的发展提供保障的强有力支撑。而现实的情况是，特岗教师政策过分注重效率和工具理性，特岗教师的利益、愿望和需求很少被考虑，难以形成人性化政策，在政策执行过程中往往会引起教师们有形或无形的反抗，这必然会影响到政策执行的力度和效率，最重要的是对教师工作积极性的打击。

（二）特岗教师政策公平与效率的统一性问题

特岗教师政策效率价值反映了政策资源配置的有效性。特岗教师政策的制定及运行是特岗教师管理的一部分，政府运用政策工具来干预教育，包括宣传、资助、命令和直接提供服务等。对政策资源是否有效配置并且在实践中充分发挥其作用是体现政府制定及实施政策水平的重要指标。特岗教师政策的效率价值体现在政策目标的实现及其政府的投入和产出比，最终综合体现在对于教育的整体效率。政策的合理性以“人”为依据，特岗教师政策是特岗教师发展需要的制度性保障。公平作为一种价值判断，是人们对既定社会中人与人之间各种关系的认识和评价，包含着自由、平等、公正等诸多方面的内容。公平反映的是社会价值分配的合理性，特岗教师政策的公平是指政策对于特岗教师是否做到机会公平，过程公平以及结果公平，是特岗教师政策在制定及实施过程中，要关照教师个体发展的平等性，做到在政策面前人人平等，每个教师发展的机会平等，保证教师之间是平等的关系。

其实，政策的制定应当首先是有利于那些直接感受者，特岗教师政策中的很多问题并不是简简单单可以用因果的逻辑关系能解决的，它是一个复杂的系统。合理性过程，尤其是在行政合理性过程中，为了提高管理效率，其管理体制的合理性是必要的，但管理体制的合理性在一定程度上会限制人的自由，因形式理性的过度发展，导致人们无法对教师政策作整体的了解，也无法对自身作整体的了解。科学理性的发达，使教师的活动过分依据政策条款，就导致了许多片面化和形式化的现象产生，忽视了特岗教师的公平发展。而这直接导致了特岗教师工作积极性下降以及心理挫折感产生。教师的工作积极性不仅与收入有关系，与其对报酬的分配是否感到公平更为密切。在实际生活中，人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否作出判断。我们通常将教师行业与公务员进行比较，特岗教师作为教师中的特殊群体，其与正岗教师与公务员的收入差距、地位差距是明显的。

特岗教师是被以国家编制安置在西部农村进行教学工作，就生存环境而言，不论是教学环境，自己所处的知识环境，还是生活条件，相比较在编教师及其他行业（如公务员）在生活、工作方面都是“很紧张”的。就工资待遇而言，特岗教师年收入2万左右，除此之外，没有任何补贴性质的收入。相比较农民而言，这使在农村生活的教师相对容易，但是在郊区的一些教师选择去城市消费，这样就根本不够。随着目前物价的上涨，特岗教师工资却一直没有上涨趋势，政府发放的物价补贴、取暖费、住房补贴等，只针对在编人员，特岗教师是没有权利、没有机会享受的。另外，农村教育发展缓慢的一个重要原因，就是农村学校教师缺少相应的继续教育条件和机会。由于农村学校师资不足，学校根本无暇顾及安排教师进修和知识更新，使得特岗教师跟其他教师一样，缺少在职培训。实际上，特岗教师进修学习的愿望非常强烈，他们都是新教师，缺乏经验，希望通过参加培训提高业务素质，但往往由于继续教育费用高、学校远离城镇，特岗教师没有机会外出参加学习。现有的教师培训，请来的专家不愿来到农村，教育部门通常会安排专家在城市学校进行培训，只有少数特岗教师能参加培训，有时还得自己交学费，吃、住、行得自己负责，面对巨大的经济压力，没有政策性的支持，一般性的教师培训他们也很少有机会、有条件去参加，更谈不上外出进修。特岗教师培训机会少，且形式化现象很严重，在培训内容、培训效果方面，及教师接受培训的意愿、动机，是否具备客观条件等方面还没有相应到位的政策支持。

从现实意义来讲，人与人之间进行比较，作出公平与否的判断，会影响人的行为。目前，由于特岗教师待遇差以及城市的吸引力，特岗教师流失现象严重。这就违背了特岗教师政策的初衷，教师队伍还是没有得到根本性的补充，农村教师队伍稳定性还是不高。由于特岗教师是“三年转正”，特岗教师认为自己没有编制，待遇差，就没有良好的工作动机，教学质量不能得到保证，对学生的发展是不利的。部分特岗教师认为对于他们这些高校毕业生来说，特岗教师政策确实是为他们解决了就业问题，但因为发展条件的制约以及其自身发展的不平等性，很多特岗教师还在“另谋出路”。在我国的主流价值体系中，“行政理性”对于保障资源配给、政策效率具有明显优势，但要切实提高政策效果，仅靠或过多地依靠“行政化”很难从根本上保障政策的效果，有时候还会产生副作用，行政权力或是行政指令倘若披上了学术的外衣做过多的干预，往往只能是削弱乃至摧毁“教师专业化”的进程^[4]。

三、提高特岗教师政策合理性的方式

（一）统一特岗教师政策个体价值与社会价值

特岗教师政策的价值和意义最终体现在特岗教师的发展。政策的发展不是一个自发的过程，而是需要各方共同努力进行建设的过程。特岗教师政策的初衷是为了解决教师在教育工作中遇到的种种问题，协调各方面的关系，促进教师发展，教师政策目的具有当时条件保证的最大或较大价值，这种价值是在教师主体的努力下可以实现的。

教师政策的价值在于促进教师“自为生命价值”的不断实现。人的存在是一种社会主体存在，人的本质是一种社会实践本质，这集中体现在人对自为生命价值的追求。^[5]教师“自为生命价值”就是教师之所以成为教师的“类价值”。特岗教师政策保障特岗教师作为社会主体存在所从事的社会实践活动有章可循，特岗教师将个人生命价值通过教育事业实现，教师政策作为外在的一种规章制度，只有符合教师发展，才会被教师接受，产生一种内部价值，此时，教育工作本身会带来快乐，而一个快乐的教师会崇高地从事自己的教育事业，投入自己的教育生活，所以说，对于特岗教师政策目标的理解，就要求将个体价值与社会价值结合，首先肯定特岗教师个体价值，其次个体对社会的共同努力建设保障社会价值的实现。一方面要维护特岗教师群体基本权益。特岗教师群体作为社会的组成部分，对其基本权益的保障是特岗教师政策首先应做到的，特岗教师作为教师身份的拥有者，应平等地与其他教师一样获得法律的保护，平等地获得政府的保护，获得社会的平等尊重，不允许有任何形式的歧视或区别对待。另一方面要公正，注重特岗教师作为“个体人”的基本权益。每个教师都有发展权利，特岗教师政策应关照教师的个人利益、愿望和需求，加强政策的人性化，始终把握特岗教师政策是围绕教育主体——教师的政策。

（二）统一特岗教师政策公平与效率

效率作为经济学的基本范畴，指通过资源的合理配置，以最小的投入获取最大的产出。经济学上的效率概念并不能反映教育领域的要求，如果这一概念应用于教育基本结构，那么必然会导致为了追求效率最大化，不惜牺牲少数人的利益，甚至是基本权利和自由。过分追求政策效率会致使教育行政部门过分强调教师政策的工具性，忽视教师个体发展需求，更谈不上自由与自主的创造性发展。在处理公平与效率的矛盾时，需要在两者之间寻求一种和谐的张力。公平与效率的相同点在于都认同差异，不同点在于公平要求控制差异，而效率却不要求控制差异。根据美国经济学家阿瑟·奥肯的观点，在处理公平与效率的矛盾时要“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”^[6]。

公平的范畴决定效率的意义。^[7]特岗教师政策的公平决定特岗教师政策效率的意义。效率价值保障特岗教师政策的正效力的发挥，而只有这种效力公平地发挥在特岗教师个体，整个群体内部之间才能缩小差距，最终提升政策效能。特岗教师与在岗教师的起点是不平等的，这种起点的不平等主要表现为个人从事教育事业的差别，比如待遇、地位等。正是因为特岗教师政策的制定首先在个人待遇方面就没有做到平等，所以说，特岗教师在岗阶段就应该给予他们更多发展的机会，使他们经过自身努力能够获得进步，为下一步的起点公平创造条件。在利益的分配过程中，首先考虑到当地经济状况，“多劳多得”“同工同酬”。其次，政府要运用一定的行政手段去缩小教师间的收入差距，比如，政府出资给经济困难的特岗教师进行一定的援助。再次，对于特岗教师，依据伦理层面的公平原则去进行分配，也应该做到其与正岗教师的待遇相当。

公平与效率的关系充满了不确定性，因为公平涉及价值判断，所以就不能死板地看待二者关系。公平的实现决定了效率的意义，效率的实现为公平创造了有利条件。在教育领域，二者之间的统一就要依靠社会补偿制度的建立，社会补偿制度以公平的原则确定下来，对弱势群体的发展就能从起点上去补偿。公平和效率二者都没有优先权，二者互相影响。不管公平与效率的关系如何，但在教育领域，应该优先考虑公平。因为教育是以人为中心的，教育是培养人的，教师的发展伴随着学生的成长，做到特岗教师政策行政合理性过程中的公平优先是保证教师发展的平等性，其实质是人性自由，人的发展的平等性。所以，应加大对特岗教师的在职培训，不间断地为他们提供继续学习的机会。实际上，特岗教师政策的许多问题都源自于特岗教师与正岗教师之间存在差别，尤其是待遇方面，这主要还是我们根深蒂固的“编制观念”导致的“正式”与“非正式”的差别。针对特岗教师“三年转正”问题，一些人就认为特岗教师应该“一次性到位”，直接给特岗教师编制，待遇与正岗教师一样，让他们安心从事教学工作，而且对于学校管理层面而言有利于学校的发展，有利于对教师的统一管理。特岗教师政策要想从根源上解决一些问题，首先就得解决特岗教师编制问题，在编制标准上应适当向特岗教师倾斜，保证其三年内能够转正，而且工资待遇方面不断趋近于正岗教师，保证按时足额发放，缩小与正岗教师的差距。

（作者系宁夏大学教育学院教师）

【注释】

[1]石长林.中国教师政策研究［D］：［华中师范大学博士学位论文］，2005.16

[2]刘小吾.解读公共政策［J］.湖南社会科学，2009（4）：186

[3]郝文武.价值理性、工具理性视角观照下的农村教育问题［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2005（7）：107

[4]钟启泉.“教师专业化”的误区及其批判［J］.教育发展研究，2003（4～5）：121

[5]张军.价值与存在［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.108～109

[6]［美］阿瑟·奥肯.平等与效率［M］.北京：华夏出版社，1999.116

[7]王海峰，张忆寒.公平与效率关系新论［J］.求索，2010（7）：85