大学后勤管理的改革

四、大学后勤管理的改革

（一）大学后勤管理的改革的必要性

虽然高校后勤改革的问题由来已久，而且近年来的改革取得了巨大的成就。但这并不是说改革之前的大学后勤部门没有任何价值，相反，从制度经济学理论的角度来分析，无论是改革之前的大学后勤部门，还是现在改革中的大学后勤部门，甚至是将来改革终结时的大学后勤部门，在特定的历史条件下，都是有其不可替代的积极作用的。

新制度经济学认为，人类社会的任何交易活动都是有成本的，其中一个有别于传统经济学的成本概念就是“交易成本”。所谓“交易成本”是指人们在经济活动中，消耗在与人打交道的过程中的费用。交易成本分为两个部分：一是事前的搜集信息的成本和签订契约的费用；二是事后为保证契约的实施执行而进行的监督活动的费用。新制度经济学所揭示的关于组织变迁的基本理论是：随着社会经济条件的变化，组织不断地进行演化变迁而使交易费用和组织运作的成本最小化。

大学后勤服务从一开始就有成本，但不同体制、模式的服务成本是不同的。当后勤服务的一种体制、一种服务模式比另一种体制、模式的成本高时，必然被低的取代。大学应不应该办后勤，应该如何办后勤，其实都与后勤服务的成本直接相关。

在计划经济体制下，宏观经济环境是扭曲的，市场交易被禁止，市场基本上不存在。大学和社会各种服务机构之间的交易非常困难，因为没有正确的价格信号，没有东西来度量服务机构提供的服务的质量，在这种情况下，由学校之外其他部门向学校提供后勤服务时，双方通过谈判或上级管理机构进行协调的管理成本很高，获取服务交易的各种信息和监督合同执行的成本也相当高。在交易成本很大的情况下，大学无法从社会获得其所需的后勤保障，只能靠自身建立维持学校的正常运作和师生员工基本生活的后勤保障体系，将其纳入学校的统一管理之中。另一方面，由学校自己内部来提供服务虽然不能有效地形成规模经营，但由于学校拥有相应资产的控制权，从而使行政管理成本大大降低，其成本远远低于谈判或协调的管理成本。因而在计划经济体制下，中国大学承办了各种后勤事务，基本上将学校学生和教师的生活都包了下来，大到学生宿舍、教师公寓、医院、食堂、小到幼儿园、商店、理发店等服务项目一应俱全。尽管学校自办后勤在现在看来成本很高，但在当时的计划经济体制下，却是学校一种理性选择的结果，是一种有效率的制度安排。

随着社会主义市场经济体制的建立，市场体制在越来越多的领域发挥作用，私人物品由计划配置转为由市场提供。大学后勤服务属于私人物品，随着市场交易的成熟，理应逐渐回归市场，转变为按市场价格提供有偿服务。另外，在市场经济条件下，宏观经济环境得到矫正，第三产业得到充分的发展与壮大，市场交易方式得到确立，价格作为市场信号能够准确地反映着供给与需求的关系，价格制度和市场机制进入社会各个领域。在市场经济环境下，学校通过市场交易获得相应的服务变得很容易，交易成本也大大降低。而面对外部日益成熟和发达的第三产业的供给市场，大学原有的自办后勤管理模式的效率偏低，其成本运行加上组织协调的成本渐渐地超过了不断下降的交易成本，在这种条件下，大学后勤社会化有着一种内在的推动力。因此，在大学后勤保障制度的变迁过程中，根据变化了的制度环境，作为私人物品性质的大学后勤服务，从学校中转移出去，充分发挥市场机制在提供私人物品方面的效率优势，由市场为学校提供质量和价格合适的后勤服务，消除后勤服务资产和学校资产之间的专用性关系，消除垄断，形成竞争比较充分的服务市场，降低后勤服务的交易费用，提高资源的配置效率，是一种必然选择。

（二）大学后勤管理的改革的历程

总的说来，从20世纪80年代到现在，改革开放20多年以来，大学后勤职工解放思想，转变观念，积极探索改革之路，使大学后勤管理的面貌发生了根本性的变化，取得了巨大的成效。大学后勤社会化改革先后经历了以利益调整为核心的承包责任制、半企业化阶段；以机制转换为核心的全面承包的模拟企业化、社会化的探索阶段以及社会化实践的发展、逐渐成熟阶段。

党的十一届三中全会找到了建设中国特色社会主义的正确道路，吹响了改革的号角。作为改革的重要组成部分，大学也不例外。“兵马未动，粮草先行”是兵家的座右铭，改革首当其冲的必然是经济体制改革走到前面。在当时国家财力还十分困难的情况下，大学如何通过自身的改革适应社会化的改革，如何通过大后勤（含财、物、基建等）的改革以保证学校的改革是各校努力研究的问题。

至于大学后勤社会化问题，则是由来已久的，早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就首次以中央文件的形式提出：大学学校后勤服务工作的改革，对于保证教育改革的顺利进行极为重要，改革的方向是实行社会化。为了推动这一改革，1986年成立了中国高教学会后勤管理分会。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“学校的后勤工作，应通过改革逐渐实现社会化。”1999年1月，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，对大学后勤社会化改革再次提出了明确的要求。但是，当时仅有部分大学开始了这一探索。1999年11月国务院办公厅在上海召开了第一次全国大学后勤社会化改革工作会议，真正拉开了大学后勤社会化改革的序幕。近十年以来，在国务院和教育部的改革精神的指导下，在各大学后勤全体职工的共同努力下，全国大学后勤改革工作迅速推进，在管理体制、运行机制、人事制度、财务制度等方面进行了卓有成效的探索和改革。

大学后勤社会化改革的出台政策是1999年国办1号文件，当时的国际、国内社会大背景和国家的经济形势很不乐观，亚洲经历了金融风暴的冲击，各国的经济受到了很大冲击，都在积极调整经济和社会发展政策。金融危机对我国影响虽然较小，但20世纪90年代前期经济过热和发展过快的社会现象也引出了很多问题。为解决这些问题，中央采取调整发展战略，积极扩大内需，调整国民经济增长方式为主要经济政策。在这种背景下，高等教育要满足广大人民群众日益增长的送子女接受高层次教育的需求，中央决定大规模扩招，但是高等教育长期在计划经济指导下发展，投入的政府单一化和不足造成学校资源紧缺的问题立刻表现出来，要扩招政府又拿不出钱来投入，加之当时全国房地产业处于低潮，很多投资商找不到投资方向，银行又处于转轨初期，国有银行的贷款风险意识还不大。在这种背景下，高校的大规模扩招有了机遇，中央适时决定推行大学后勤社会化改革，其主要指导思想，是想通过社会化改革把社会资金引入到大学建设上来，改变政府单一的投资渠道，形成多元化的投资体制，给大学创造一个快速的发展机会。这一点在全国第一次改革会议上，李岚清副总理的讲话把高校后勤社会化改革的目标确定为首先打破制约大学发展的瓶颈问题，解决好学生住宿和吃饭，用三年时间达到改革目标。从这个意义上讲，改革目标是实现了。同时，教育部又考虑到高校长期以来“办社会”，负担很重，为了减轻学校发展中的压力，把以行政指令性为主的后勤服务按供需关系改变为以市场行为为主，把后勤机关从学校行政中剥离出来，按市场机制运作，降低管理成本和运行成本。两者构成了当时大学后勤社会化改革的主要目标。

1999～2002年国家先后在上海、武汉、西安等地，召开四次全国高等学校后勤社会化改革工作会议。原国务院副总理李岚清、教育部部长陈至立都亲临会议，并作重要讲话（第四次会议是电视电话会议）。在1999年上海召开的全国高校后勤改革工作会议上，李岚清副总理指出：“高校后勤工作必须彻底改革，不改革没有出路，不社会化没有前途。”2000年，李岚清同志在第二次全国高校后勤社会化改革工作会议上指出：“高校后勤社会化改革，是深化高校改革的一个重要方面，也是在当前条件下克服高校面临的瓶颈制约，加快高校发展的一条根本出路。”

为此，1999年国务院转发了教育部、国家计委、财政部、建设部等六部委《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》，确定了改革目标分为两步实施：第一步，到2000年底，所有大学后勤服务经营人员、相应资源及操作运行，都成建制地从学校行政管理体系中分离出来，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤服务实体。第二步，从2000～2002年底前后，在高校后勤服务系统规范分离的基础上，组建高校后勤服务集团（或实体），以专业化、集约化、企业化等形式承担本地区范围内的高校后勤保障工作。

随着改革的深入发展，在21世纪的前几年，“中国又走到了一个历史性的拐点”，改革渐渐步入了深水区，逐渐涉及许多甚至是一整套机制大调整，而这是以一部分人的利益甚至是既得利益的牺牲为代价的。因此，产生了许多新矛盾、新问题，人们对大学后勤改革的认识也难免出现迷茫和分歧。从2004～2006年，在理论界，继20世纪80年代初期的“真理标准问题”大争论和1992年前后的“姓资姓社问题”大争论后，又掀起了对改革进行反思的“第三次大争论”。讨论涉及了怎样评价改革以及要不要继续改革等一系列深层次的问题。有人试图将这场争论归结为‘坚持改革’与‘反对改革’的对立，其实这是一种简单化的两分法。必须看到，有关改革的分歧，主要不是表现在对改革的基本取向上，而是表现在对改革的实质进程上。比如，很少有人认为弊端丛生的国有企业不需要进行改革，“在大规模国有企业改革进行之前，人们对国企改革的共识是很高的，甚至对国企进一步大胆的改革也不是完全没有思想准备。但是当改革出现扭曲，开始走样变形，就不是用‘阵痛’或‘代价’所能解释的了。”

其实，这场大讨论非常有价值。一方面，它使党和国家领导人认识到了改革当中出现的种种问题，并坚定不移地强调要继续改革，而且，不仅强调了要进行经济改革，也强调要同时推进政治改革；另一方面，这场大讨论也让民众发出了自己的心声，让整个社会都看到了他们对改革的意见和建议。民众在骨子里是坚决支持改革的，他们的不满和失望，只是对改革中出现的偏差有意见。对于这样的问题，同样需要深化改革，加大覆盖面予以解决。

“中国必须坚持市场化改革，这是无可争议的。现在摆在我们面前的问题是，我们必须尽快达成新的改革共识。这个所谓的‘新改革观’，以及改革的新基本目标，就是建立一个好的市场机制，并在建立一个好的市场机制的基础上，建立一个好的社会。一个好的市场机制的标志是市场经济的体制相对完善、法制基本健全、并形成了利益均衡的机制；否则是坏的市场机制。”

“新改革观，当然要弘扬公平、公正这一人类最重要的价值观。但是，改革与公平从来就不是对立的事物，‘新改革观’应该超越僵硬的意识与理念之争。最近几年中，中央相继提出了‘科学发展观’‘以人为本’‘和谐社会’‘转变经济增长模式’等一系列新的发展理念，而实现这些发展理念的体制基础，就是一种好的市场经济体制，一种好的社会体制。从这个意义上来说，建设社会主义市场经济体制，就是建设一个好的市场经济。在这样的共识下，我们应该能够寻找到一种有利于社会进步和长治久安的改革新模式。”

借用新改革观来反思大学的后勤改革，大学后勤改革的社会化方向本质上就是市场化取向并没有错，之所以出现了这样那样的一些问题，剖析来看，还是“改革观”出现了偏差。突出的有两点：一是认为社会化就是大学不要后勤；二是认为市场化就必须从学校和学生身上获取利润，这样就犯了“形而上学”“一刀切”“简单化”的老毛病。问题的症结之一是对市场认识不全面；二是对后勤定位不准确。市场包括盈利市场和非盈利市场；市场机制包括内部市场化竞争机制和外部市场化竞争机制；市场主体包括企业——盈利组织和介于政府与企业之间的第三部门——非盈利机构（NPO）。

由此而论，大学后勤改革也需要“新改革观”。大家都知道，改革是动力，稳定是前提，发展是目的。改革不是“以人为本”就会形成阻力；稳定离开“和谐”就会产生乱象；发展不以“科学发展观”为指导就会出现倒退。因此，大学后勤的“新改革观”的基本内涵应当是以“科学发展观”为指导，以建设“和谐校园”为前提，以“以人为本”来搞改革。对于以提供基础保障、公共服务为主要任务的大学后勤来说，必须确立这样的“新改革观”的道理，是不言而喻的。

（三）大学后勤管理改革的模式及其分析

改革开放以来，我国大学后勤在社会化改革工作中摸索了多种改革模式，概括起来有三种：一是把原有行政管理模式转化为由学校自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤实体进行管理的企业化模式；二是引进社会力量，把后勤项目以委托、合作、或承包的形式进行管理的完全社会化管理模式；三是政府引导，多所高校联合，实行优势互补、资源共享办后勤的联合化管理模式。从实践的结果看，每一种后勤管理模式的优劣和成本各不相同。

学校企业化管理模式的优势在于：内部协调的交易成本低，能引导后勤行为按学校目标发展；有利于高校政治稳定和目标管理；有利于消化内部后勤人员。劣势在于：专业化分工程度不高和竞争力不强带来一定的效益损失；人数较少的学校无法形成规模经济。

完全社会化管理模式的优势在于：能合理地配置资源，节约一定的教育经费。劣势在于：要求在社会第三产业较发达的情况下才能完全实现；难以控制其短期行为和完全市场化的经济行为；原有内部人员安置成本较高。

联合化管理模式的优势在于：能较好地实现大学资源共享，优势互补，优化资产组合与配置，也能更好地引导社会资源进入大学后勤，实现规模效益；有利于消化内部人员。劣势在于：在短期内，仍要考虑各校权力结构变化和利益重新分配带来的协调、安排、谈判和多方摩擦成本等，还有因此而造成的管理职能效率低下问题。

以交易成本理论来分析大学后勤的服务模式问题，无论是大学自办后勤经济实体，还是后勤社会化（通过交易活动从组织外获取各种服务）都需要付出一定的成本。对前者来说，包括因分工程度不高、竞争力不强带来的效率损失。对后者来说主要是交易成本。

具体分析大学后勤服务项目，首先是饮食服务，学校对饮食的关心并不仅仅限于让学生吃饱，还包括饮食安全、学生可承受的价格等方面的问题。如果由社会服务机构提供饮食服务。学校将很难监督这些餐饮的卫生情况，毕竟学校不是行政机构，没有执法权。出于饮食安全方面的责任心，学校将在游说卫生机构以及收集各个餐厅不卫生的证据方面疲于奔命，而且效果不会太好。差不多所有中国大学周围都有各种各样的饮食摊点，它们的卫生条件都是极其差的，而对此学校没有办法进行管理，社会卫生机构目前也无法完全监管到位。低价格的饮食具有较低的利润率，对于只关心自己利润的餐厅来说没有动力为学生提供低价格的饮食服务。而且饮食服务的完全社会化势必造成学生生活费用上升，一些学生可能将无力保证继续上学。由于学校无法掌握社会服务机构的经营信息，所以不可能通过补贴餐厅的方法来鼓励他们为学生提供低价格的饮食服务。而通过在一定程度上将餐厅纳入组织内，则将大大降低此类交易成本。城市建筑公司通常都是自己办食堂来为民工提供饮食服务而计算机公司一般都倾向于直接从餐饮公司订饭，其道理也和学校要办食堂一样。地点因素也深刻地影响着大学后勤服务是否社会化。学生总是倾向于在校园内和附近就餐，越是临近教学区和宿舍区的食堂就越能够得到学生的青睐。一个学生远离教学区或宿舍区就餐的成本看起来不大，但上万人的成本就相当可观了。这种场所的特定性决定交易双方易于锁定一种关系，从而相区别于经济市场契约。其次是学生住宿，学校关心的不仅是居住，还包括学生的安全问题，还关心学生在校内学习期间的行为表现。正是学校对某些服务项目具有某些特别的关心和要求使得这些服务项目具备了交易成本经济学所界定的“特定性”，从而使得这些项目某种程度上被延伸的组织所包容。通过简单的分析，我们会发觉对大学饮食和住宿项目后勤社会化模式上选择自办后勤实体进行企业化管理更为恰当。其他一些服务项目更适合完全社会化，如保洁、通讯、邮政、小学、幼儿园等则可以采取完全社会化模式。因此，我们在推进大学后勤社会化改革过程中，切不可一刀切，亦不可不加选择地让出市场，而应该因地、因校、因项目选择模式，否则，最终可能导致大学后勤服务总成本增加。

除了交易成本外，大学后勤服务社会化过程还有一些其他各种类型的成本。导致这些成本的因素也深刻地影响着大学后勤社会化的程度和方式。长期的计划经济体制下，大学已经积累了大量的后勤服务人员，在后勤社会化过程中不能不考虑这些人的利益和就业问题。如果由这些人成立独立核算的服务公司来提供后勤服务，那么让他们和其他社会机构一起来竞争学校的服务项目，还是让他们具有一定的优先性，这将是一个需要我们在改革过程中认真权衡、仔细思考的问题。如果学校全部或主要把市场与服务交由社会机构，可能获得需要少支付一定服务成本的好处，但学校需要付出高额的安置代价，甚至影响到学校的稳定。毕竟学校不是破产的企业，不应该也不可能把学校后勤服务人员把学校后勤人员全部推向社会，或由政府解决就业。

（四）大学后勤管理的改革的内涵、性质、方向、目标与意义

1．大学后勤管理改革的内涵

陈至立在全国第四次高校后勤会议上也指出：“要全面准确地把握社会化改革的内涵。大学后勤社会化改革的目的是要改变过去一切后勤都由学校包办的机制，用社会化的新思路建立新型的大学后勤保障体系。根据中国的具体国情，实现完全意义上的社会化目标需要一个过程，社会化的概念也并不是绝对的。不顾条件与可能，不加区别地把大学的后勤完全推向社会，不是我们要求的社会化改革。”现在的大学后勤改革的环境与条件决定了大学后勤社会化改革还需要一个相当长的过程。

首先，政府许多政策还没有完全到位。大学后勤组织及后勤服务应具有公益性质，这一点国家及社会都是要求和认可的，但在大学后勤社会化改革的过程中，政府统筹规划的阶段性和和持续性扶持政策还没有出台。目前大学后勤从学校行政体系分离后，虽然成为一种新型经济组织，但还没有成为真正意义上的市场主体。

其次，大学探索后勤实体的发展之路具有过程性。大学后勤社会化改革，通过大学后勤实体的自我运转，必然大大降低高等学校的教育成本，但大学也必须承担合理的教育成本，不能把高校后勤实体作为高校的负担，只看眼前利益，不看长远结果。现有的大学急于减少学校投入，转嫁基本设施的投入，影响了后勤改革的进程，也最终影响学校办学效益。因而，大学需要合理地考虑按一定规模发展的比例作为后勤保障的投入，并制定综合配套的改革政策，渐进性地推进后勤社会化改革。

2．大学后勤管理改革的性质

（1）我国后勤体制改革的实质是适应社会环境的变革、调整体系结构、优化体系功能、提高社会竞争力，在为实现国家发展战略目标提供优质服务的前提下，推动后勤服务体系的快速高效发展。从20世纪80年代到现在，大学后勤社会化改革先后经历了承包责任制、半企业化阶段；模拟企业化、社会化的探索阶段以及社会化实践的发展、逐渐成熟阶段。追溯大学后勤社会化改革的历程，可以看出大学后勤社会化的实质是计划经济体制下的大学后勤保障制度向社会主义市场经济体制下的大学后勤保障制度的制度变迁。这可以从两个方面具体地来说：一是按照市场化要求调整学校后勤资源的分配格局；二是按照市场化要求组织后勤管理、服务。前者反映在学校政策层面上，不能不特别关注分配上的起点“公平”，考量大多数，稳定大多数；后者体现在后勤运行机制上，则力求实现“效率优先、兼顾公平”。

（2）大学后勤社会化改革的显著特点是政府主导型改革。当改革遇到难点和疑点时，等待政策文件、等待上级指示精神，成为普遍现象，缺乏进一步深化改革内在动力和外在压力。后勤改革的政策明显滞后于改革的实践，这既给积极改革者留下巨大的探索空间，也给畏难者提供了合法的理由。

大学后勤社会化改革，是一项政策性很强的系统工程，需要政府（含中央和地方政府、学校）、企业（指转制中的后勤实体）、个人（指师生和职工）三方行为主体之间的协调配合、整体推进，才有可能取得成功。

（3）大学后勤社会化改革属于强制性变迁和诱致性变迁兼而有之，以强制性变迁为主。在大学后勤社会化改革的制度创新上，政府处于主导地位，起决定性作用。作为中央和地方政府以及大学的政府行为主体，其目标函数是追求经济发展。后勤社会化改革能够解决高等教育扩招的“瓶颈”，能够更好地减轻学校的负担，满足师生员工日益增长的对后勤服务的要求，因此，政府大力支持和促进对大学后勤社会化改革。

在大学后勤社会化改革的制度创新上，个人行为主体即大学师生和后勤职工有着强烈的支持后勤社会化改革的愿望，属于诱致性制度变迁。对于大学师生而言，过去的大学后勤服务是低水平的服务，学生住宿条件差、校内伙食品种单调、学习生活的环境长期得不到改善等，不能满足师生对后勤服务不断提高的要求。显然，广大师生为了享受到更加优质的后勤服务，积极支持后勤改革。同样广大后勤职工也希望通过后勤社会化改革，引进企业分配机制，多劳多得，实现收入的不断提高，实现个人行为主体效用的最大化。

后勤实体作为企业行为主体同样具有进行后勤社会化改革的紧迫感和愿望，也属于诱致性制度变迁。后勤实体在市场经济条件下，面临着社会企业纷纷瞄准后勤市场以及师生对后勤服务高要求的双重压力，不改革只能是死路一条。因此，后勤实体只有建立现代企业制度，实行企业化的运行机制，参与社会企业的竞争，才能在市场竞争中求生存和发展，才能谋求企业自身利益的最大化。

通过以上分析，三个行为主体（个人、企业和政府）其目标函数是一致的。在个人目标函数、后勤实体目标函数、政府目标函数的利益激励下，制度变迁所释放的制度能量，创造了大学后勤社会化改革的快速发展。

3．大学后勤管理改革的方向、目标与意义

我国新世纪社会发展战略的需求性与现代国际竞争的新格局，决定了我国后勤体系改革的基本方向是后勤服务的社会化。教育部副部长袁贵仁在后勤管理分会成立20周年庆典大会上指出：深化高校后勤社会化改革就是要建立“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业自律管理。职能部门监管的新型高校后勤保障体系”，为当前大学后勤改革指明了方向。

通过改革，把社会资金引入到大学建设上来，改变政府单一的投入渠道，形成多元化的投资体制，给大学创造一个快速的发展机会。打破了制约大学发展的瓶颈问题，很好地解决了学生住宿和吃饭问题。同时，把以行政指令性为主的后勤服务按供需关系改变为以市场行为为主的服务方式，把后勤机关从学校行政中剥离出来，按市场机制运作，降低管理成本和运行成本，减轻了学校发展中的压力。两者构成了当时后勤社会化改革的主要目标。从中可以得出对大学后勤社会化改革的目标和意义的认识：

（1）推进大学后勤社会化改革，是国家在一定发展阶段对大学后勤发展采取的一个特殊措施；

（2）由于服务业发展与国际接轨相对容易，把大学后勤先剥离出来，按市场机制运作，减轻学校负担，为今后大学体制改革诸如产业体制改革等摸索和积累经验；

（3）后勤改革不是大学不办后勤，而是探索采用什么样的运行方式更有利于大学发展；

（4）后勤社会化改革要坚持从实际出发的原则，坚持因校、因地制宜的原则，坚持多元化的原则。

（五）大学后勤管理的改革的效果

1．大学后勤社会化改革的评价标准

总体说来，大学后勤社会化改革可以从以下六个方面来评价：①后勤服务应该尽可能有社会直接提供，这样的服务越多，改革越彻底；②大学后勤服务组织应以取得民事主体地位的法定程序从学校行政管理体系中分离出来，唯有如此才是具有社会意义的“规范分离”；③大学后勤服务组织脱离国家事业单位的机构编制管理体系，依法自主地进行人力资源管理；④后勤基础设施建设实现融资投资多元化，把握与科学规划相适应的适度超前；⑤建立统一的大学后勤评价体系，分门别类制定大学后勤建设、管理与服务标准；⑥建立跨学校的后勤自律性组织，从组织构架上实现后勤的社会化管理。

2．大学后勤管理的改革效果

在计划经济向市场经济、粗放型经济向集约型经济、精英教育向大众教育的转型期间，中国高等学校正经历了规模、体制、内涵发展上的巨大变化，其中，大学后勤社会化是一场极为深刻、极有影响力的战役，“备水一战”，使大学后勤摆脱了旧体制的桎梏，走上了健康和良性发展的快车道。伴随着中国教育体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，一个适应大学教育发展规律又反映社会主义市场经济规律的大学后勤社会化体制正在建立与发展之中。经历了大学后勤社会化的改革，传统的大学后勤管理模式发生了根本性的变革，事业型、供给制、福利化的大学后勤保障体制逐渐转变为经营型、市场制、企业化的大学后勤保障体制。大学后勤社会化的改革正在渐进式的改革中发展，改行政拨款为服务收费，改后勤服务部门为经济实体，改计划运行为市场驱动，改行政附属为自主经营，改被动服务为主动适应，改无成本核算为全成本核算……一系列的巨变，使大学后勤社会化的目标正在初步实现。大学后勤社会化使一个适应社会主义市场经济规律和高等教育规律的新型大学后勤保障体系初步建立，突破了制约我国高等教育发展的“瓶颈”因素，保障了我国高等教育整体改革的实施，为我国高等教育的发展奠定了良好的基础，取得了令人瞩目的成就：

（1）从理论从面上说，是后勤改革理论在实践中得到不断发展和完善，改革思路日益清晰，在实践中积累了大量成功的经验，高校领导和群众的思想观念有了较大程度的转变，这一切，为继续深化改革打下了较好的基础。

（2）从实践层面上说，是大学后勤管理体制和运行机制逐步向着更加适应高等教育事业和社会主义市场经济发展的方向转变，市场机制在后勤资源配置中的基础性作用逐步增强，后勤运行效率、服务质量和保障能力不断提高。具体表现在：

第一，从内部服务型后勤向社会化后勤转变。后勤改革的核心是体制改革，按照现代市场经济体制的要求，使大学后勤服务从内部走向外部，实现社会化服务和社会化管理，从而建立适应市场经济的结构框架。从内部服务型的后勤走向社会化后勤，这是后勤体制改革的基础。

第二，从计划供给型后勤向市场经营型后勤转变。由学校对后勤的经费划拨，转变为后勤企业按照市场经济规律进行市场经营活动，使之按照现代企业制度的要求，建立符合现代市场经济体制的企业法人治理机制，使之成为规范的社会竞争主体，这是后勤体制和体系改革的关键。

第三，从单一效益型后勤向多元效益型后勤转变。随着后勤改革向社会化后勤的转变，广大后勤人必然把追求服务效益、经济效益和社会效益作为自己的工作目标。随着改革的不断深入发展，后勤人对服务效益、经济效益和社会效益又从不协调的矛盾碰撞中去寻求基本规律。

第四，从学校办“社会”向后勤产业化转变。我国大学的后勤改革，经历了从主体分离出来之后，使主体解脱了办“社会”之苦，但发展后勤产业就迫在眉睫。因此，广大后勤人员又提出了后勤产业化发展的改革目标。

第五，师生员工对后勤的理解方式发生了转变。后勤社会化改革后，师生员工更清楚地了解到学校的后勤不是免费的午餐，在享受后勤服务的同时，也是需要付出的。通过后勤社会化运作，师生员工的心态和理解方式发生了转变，更加珍惜现有的工作和生活。

（3）从硬件条件上说，通过大学后勤社会化改革，我们高兴地看到大学后勤的硬件条件发生了变化，校园的面貌焕然一新，校园的周边环境有了改善，后勤保障的装备和手段加强了，在广泛利用社会资源的条件下，运用市场的多元化集资手段，使大学后勤的基础设施建设面积迅速扩大，近几年的全国大学校园建设面积超过了前50年的总和。学生的住宿条件、生活条件、学习条件发生了翻天覆地的变化，后勤的基础设施也得到进一步的加强。高校后勤在面向社会自主办学的过程中，从以节约型为主的发展转向以开源为主，开源与节流并重的发展思路。这一思路的转换，使高等院校的后勤逐步打破了旧有的、完全的对上“等、要、靠”的发展思路，充分利用自身的市场性的特点，在整体性学校资源开发的基础上，以开放式思路寻求合作。使学校后勤打破了封闭围墙的藩篱，努力遵从市场经济的价值规律，在社会化的服务中求得后勤发展的资金，在寻求合作效益最大化的过程中求得后勤最大的发展道路。到2004年底为止，全国普通大学校舍面积达到4.7亿平方米，大学城、新校区的建设为大学人才培养提供了良好的办学条件，在国家投资不足的条件下，大学后勤社会化之路越走越宽广。

（4）从软件条件上说，通过大学后勤社会化的改革，我们也可以看到大学后勤的管理软件条件发生了变革。传统的大学后勤管理模式已基本上被打破，大学的后勤服务系统与行政系统的规范分离基本完成。以组建新型后勤服务实体为内涵的后勤现代企业制度的建立，提供了后勤企业管理的新模式。新型后勤实体在用人机制、考核机制、激励机制、分配制度、保障体系等方面进行了大胆的探索和改革，极大地调动了后勤职工的积极性、主动性和创造性，初步形成了后勤职工间的竞争机制，降低了运行成本，提高了工作效率和服务质量。后勤改革的目标，即通过市场体制的改革，在不增加国家、政府和学校投入的条件下，使后勤的服务对象满意、使后勤职工收入逐步有所增加。我们可以看到，这一目标正在程度不同地得到实施。以大学后勤社会化为导向的改革，推进了社会主义市场经济在大学的贯彻与执行。近几年的高等学校后勤社会化改革，程度不同地使我们感到学校后勤队伍中广大职工思想观念的变化，服务理念和服务质量普遍提高。他们紧紧依靠市场，不等不靠政府，积极开拓市场，扩大市场份额，利用自身的优势，拓展新的服务项目。经过后勤改革，大学后勤的服务质量和资源利用效率明显提高，后勤保障能力进一步加强，为高等教育改革提供了保障，消除了“瓶颈”，彻底打破了大学发展的体制性障碍。可见，大学后勤社会化，为高等教育的可持续发展提供了有力的保障。

（六）影响大学后勤管理改革的几个主要因素分析

1．影响大学后勤改革的主要因素

改革以来，全国发展不平衡，有些地方和学校大学后勤改革如火如荼，产生了巨大的社会效益和经济效益，有些地方则大有偃旗息鼓之势。总体说来，主要有以下几个方面影响了大学后勤社会化改革的进程：

（1）政策法规

大学后勤社会化涉及产权、人事、劳动、工商、税务、物业等诸多方面的问题，大学后勤市场的特殊性还没有被法律法规认可，政策也不到位，后勤实体难以选择更多的社会化的制度来为学校与师生提供更好的后勤服务产品。

（2）管理体制

大学的办学自主权越大，大学社会化改革的动力也就越大，就能通过不断调整多元化的后勤管理模式来推动改革。反之，学校任何一项改革动作都要取得政府的许可才能实施，那么改革的动力与持续力就小一些。同样，政府对大学的支持力度越大，则大学推动改革的力度也就越大。

（3）大学领导的重视程度

大学决策者对后勤改革的重视程度，不仅与其对后勤改革的认识水平有关，而且还与学校的不同发展阶段有关，如果决策者认识不到位，则改革就难以持续进行。反之，决策者对改革的重视程度较高，改革的办法就越多。

（4）市场化进程

市场化程度高的国家和地区，都拥有相对完备的市场经济体系，商品市场与经济市场相对完善，市场竞争也比较充分。因此，一个地方的市场化程度越高，其所在地大学的改革成本也就相对较低。比如上海等沿海地区相对于内地来说，大学的活力也就更大一些。西安地区的大学就比陕南、陕北的大学相对容易改革。

（5）甲乙方人员的素质与能力

大学后勤的甲方既是后勤改革方案的执行者，又是改革方案的提供者。由于甲方是代表学校并维护学校利益的，如果甲方人员的大局意识、管理能力等方面相对较弱，作为后勤实体的乙方就会成为强势一方，这时甲方便难以主导改革。乙方人员特别是管理层人员的能力，是决定后勤实体运作方向的关键因素，能力愈强，实体的地位、作用就愈高；努力愈弱，实体就难以发挥应有的作用。

2．主要应对措施

（1）开放校内后勤市场

要实现袁部长提出的高校后勤社会化改革目标，最关键、最重要、也是最难的就是要逐步开放校内的后勤市场，逐步开放校内的后勤市场是我们下一步继续深化高校后勤社会化改革的着力点和重点。开放校内后勤市场的原因：

第一，开放校内市场符合两大规律，就是市场规律和教育规律；符合两大方向，就是经济体制改革的方向和教育体制改革的方向；符合两大精神，就是经济体制改革的精神和大学后勤体制改革的精神。因此，是历史的必然、改革的必然，它具有强大的生命力，大势所趋，势在必行。

第二，只有开放校内市场，才能引入竞争机制，实现优胜劣汰，不断提高后勤服务的质量，造福广大的师生。只有开放校内市场，才能实现规模化的经营，专业化的管理，让学校的师生花同样的钱甚至花较少的钱，而得到更好的服务；只有这样才能提高大学后勤服务的效益和效率，才能真正实现大学后勤社会化改革的目标和初衷。

第三，只有开放校内市场，大学后勤部门、大学后勤实体才能摆脱自身的困境，学校领导也才能从繁杂的后勤事务中解脱出来。当前大学后勤部门、后勤实体普遍都处在被告席上，越改越被动，越做越有意见，出力不讨好，处境十分尴尬；大学领导仍然陷入繁杂的后勤事务中。这主要是现行的体制、机制造成的，是改革不到位造成的。在现行的体制与机制下，我们的很多工作都做到了极致，要改变这种被动与困境的局面是十分困难的，或者说是不可能的。开放校内市场，引进优质资源，让专业人做专业事，我们从运动员转变成为裁判员，情况一下子就会转变。这里确实存在着“外来的和尚好念经，外来的和尚能念好经”的情况，其主要区别是体制、机制不一样，体制和机制一变，结果就会不同。从现在的情况来看，开放校内市场的条件已经渐趋成熟。

如何开放校内市场？

完全开放校内市场是我们的终极目标，从现在的实际情况来看，从现在目标到终极目标有一个渐进的过程。要全部开放校内的后勤市场，必须符合三个基本条件，也就是要符合“三度”：

第一，市场的“发育度”。即市场具有为大学后勤服务的实体，这些实体必须比现在的大学后勤自身实力要更强，工作要做得更好，这样我们才能够交给他们去做。因此，千方百计地培育这样的实体，是当前深化大学后勤社会化改革的最主要最紧迫的任务之一，这是时代的使命，历史的责任。也就是说社会化改革必须要有载体，如果没有这样的载体，大学后勤社会化改革不可能获得成功。

第二，市场的“监管度”。没有监管的市场开发是十分危险的。这个监管应该包括两个方面的内容：一方面是甲方对乙方的监管，主要包括三项工作：第一要建立行业的标准。比如说，现在全国大学后勤管理分会“伙专部”正在对大学食堂这一块建立准入制度。第二是要建立专门的监管机构。第三是要配备专业的监管人员。另一方面是乙方对甲方的监管，当前主要存在两大问题：第一是把学生食堂作为“摇钱树”，要价太高。目前有些地区的大学大伙食堂的租金和费用甲方已经收到了占营业额13%～15%的费用，根据我们对行业的了解，这个标准已经出了行业的标准。过去自己做，既无租金，又无费用，而且有的还有补贴；现在让别人来做，一下子这么高的租金，这会造成“羊毛出在羊身上”，食堂的伙食是难以办好的。第二是单凭关系引进。完全讲关系，而不讲实力，引进那些既没有经营实力，也没有经营管理能力的个体户来经营管理食堂，这也不可能把大学食堂搞好。对甲方的监管主要是通过法律、行政、经济等手段来实施。

第三，师生员工的“承受度”。这方面，我们尤其要重视后勤员工的承受度。从现在已经开放的一部分大学市场的情况来看，改革的阻力主要来自后勤自身。

如何应对开放的校内后勤市场？首先，提高认识，转变观念。从当前讲，我们主要应更新三种认识：

第一，对所有制的认识。在我们一部分同志的脑海里面，就是越“公”越好，国有比例占得越大越好，这不仅是片面的，而且是错误的。党的十六届三中全会提出了一个重大的改革目标，即要建立现代产权制度，就是从过去的“现代企业制度”上升到“现代产权制度”。这里面有两个大的突破，或者说是“两个分开”，一是把“国有”和“公有”两个概念明确分开。什么是公有？股份制就是公有，是公有制的主要实现形式。二是把“产权的所有制性质”和“企业的所有制性质”明确分开。这两个“分开”，给了我们新的启发和认识，就是一方面今后还有国有经济，但国有经济的基本实现形式是国有资本，国有资本又通过不同所有制形式的企业来实现国有经济，而不仅仅是国有企业。另一方面，哪怕股份制企业的出资人都是私人，而这些私人产权的社会的微观结构也是公有制，就是说“一人为私，两人为公”。公有制的概念已经泛化了、扩大化了。那么什么是民营企业？民营企业是相对于“官营”企业而言的，以后国有企业将会没有了，没有官办的企业了，都是民营的。企业就是这样两种基本的形式，有限责任公司和股份有限公司，公有制的概念已经发生了变化，所以我们对所有制形式的认识要更新，观念要统一，要做到“四求四不求”，即“不求所有，只求所得，所得的越丰厚越好；不求属性，只求效果，效果越明显越好；不求形式，只求发展，发展越迅速越好；不求全面，只求特色，特色越鲜明越好”。

第二，对经营模式问题的认识。我们对集体经营要进行再认识。集体经营在大学后勤社会化改革尤其是饮食社会化改革中起到了巨大的作用，从过去的个体承包转变到现在的集体经营是一大进步。但是随着改革形势的不断发展，集体经营的弊端已经非常的突出，它成为制约我们参与市场经济，在市场竞争中求生存、求发展的一个机制性的障碍。因此，大学后勤必须认清形势，重新思考，积极探索，因地制宜，寻找更适合大学后勤管理的经营模式，全面转换经营机制，哪种经营模式适合就采取哪一种。

第三，对衡量我们工作的标准的认识。企业始终要坚持以经济效益为中心，作为大学的企业化运作的经济实体，既要看社会效益，也要看经济效益。师生的满意度是我们的社会效益，利润是我们的经济效益，我们必须坚持这两个效益，要不看其形式，只看成效；不看所有，只看所得；不看属性，只看效益。不论是私人经营还是集体经营，是租赁经营还是委托经营，是授权经营还是股份制经营，关键要看其效果，看效益。

其次，因势利导，化被动为主动。

第一就是要提高服务质量。从当前来讲，我们要通过提高自身的服务质量，来争取支持、争取市场、争取时间。

第二就是要“引狼入室，与狼共舞”。通过引入市场竞争来打磨自己、逼自己，迅速提高自己，使自己不断达到和超过社会上同类企业的先进服务水平和管理水平，唯有这样才能立于不败之地。

第三就是要“因地制宜，敢于引进”。比如说自己做得好的就自己做，自己做不好的或者没有别人做得好的，就要敢于引进。

再次，要大胆进行体制创新，适应形势变化。比如说成立“后勤管理公司”，它既不是甲方又不是乙方，而是第三方，它不直接负责经营，而是以第三方的身份，在甲乙之间（即大学和实体之间）发挥中介与监管作用。它与大学签订后勤服务托管协议，接管大学后勤市场，再由它来整合全国的优质资源，选择具有资质与实力的经营实体签订经营协议进入大学市场，并行驶甲方的责任，负责对乙方的监管，向甲方负责，这样可以进一步加快大学后勤市场的开放速度。

（2）要处理好社会效益与经济效益的关系

“两个效益”是市场机制进入大学后出现的新名词。上海会议后，各地纷纷采用模拟市场的作法，把后勤部门一分为二，设立甲乙方，采取了合同承包、校际联合、特许经营等多种运作模式，有条件的开放市场等多种制度。但是趋利性也随之表现出来。2001年第三次全国高等学校后勤社会化改革工作会议上，陈至立对两个效益作了明确阐述。她指出，社会效益的意义在于实现了大学后勤管理方式与运行机制的彻底变化，从而推动大学办学模式的根本转变，这是这场改革要追求的最大社会效益。同时，大学后勤社会化改革，其实质是计划经济向市场经济转变，故必须从机制创新入手，动员一切可以动员的力量，使用一切可以使用的资源和手段。理顺国家、学校、师生个人在经费方面的合理负担，这是这场改革追求的最大经济效益。而把两个效益恰当的结合起来，兼顾各方的利益是改革要遵循的首要原则，绝对不能只讲社会效益而忽略必要的经济效益，执行者更不能只讲经济效益而不讲社会效益这个大局。

中央领导在两个效益的表述上是非常明确的，只是我们在平时对如何处理好两个关系的研究不够，只是看现象，而不从本质上去认识和分析它。作为政府部门，可能更多的看重“政治”，比如说发文不准集中采购学生用品，不准对外让企业来承担学生食堂，不准涨价等，按理说大宗采购可以降低成本，在竞争中提高质量。承包在经济活动中是一种公认的有效的经济行为，涨价是市场供需关系的一种正常反映。学校是一个特殊的环境和市场，这个特殊的环境和市场中的经济实体，都必须承担起相应的政治责任和社会责任。而作为经济实体，更多的会想到“赢利”，作为政府、学校和经济实体，都应找到“两个效益”的结合点，这才是解决这对矛盾的好办法。大学后勤服务市场，经济效益要服从社会效益，但这种服从不能以牺牲经济实体的基本利益为代价，对社会上准入校园市场的企业，要给他们一个基本的盈利点。

（3）建立和谐的甲方乙方关系

在后勤社会化改革初期，大多数学校采用了校内甲乙方模式，按企业方式运作，甲乙双方形成了一种契约关系。但这种模式的运作实际上只能算作一种模拟市场或准市场，乙方大部分不是独立法人，也不可能按现代企业制度的要求来运作，在改革初期选择甲乙方模式是不得以已而为之。总结几年的实践经验，我们可以得出以下三点体会：一是要处理好甲乙方关系，甲方的行为更多地体现在服务中，甲方对乙方的监督责任应该建立在帮助乙方更好地发展和服务这一前提下。二是设不设甲乙方不是改革的主要矛盾，设了甲乙方的只要关系处理好了，就有积极效应；不设甲乙方的，也同样有积极效应。三是不和谐的甲乙方关系只能使社会化为学校提供服务产品的机会越来越小。

（七）大学后勤管理的发展趋势

随着教育改革的进一步深化和发展，学校的后勤管理也必然要作一定的改革和完善。这就给我们的后勤管理工作者提出了一个既现实而又迫切的要求，即必须跟上社会的发展与变化，要把握和了解高科技发展的走向，熟知学校教育大众化的内涵，探讨和研究后勤社会化改革的方向、重点和难点。就高校后勤管理的现代化而言，首先要进一步转变观念，真正确立后勤管理的新理念；其次要建设一支高素质的后勤管理队伍，这是推进后勤管理现代化的重要标志；最后要实现后勤管理手段的法制化和信息化，这是推进后勤管理现代化的必然要求。

1．进一步转变观念，确立高校后勤管理现代化的新理念

高校后勤管理观念的现代化是指高校后勤管理应坚持“三个面向”，准确把握时代发展的趋势，对具有中国特色的高校后勤管理有足够的认识，能进行深入思考与不断探索，在思想上真正确立后勤管理的前瞻意识、谋略意识、改革意识、竞争意识和法制意识。

2．建设一流的后勤管理队伍是后勤管理现代化的重要标志

后勤管理队伍的业务水平在高校教育管理现代化中起着举足轻重的作用，其素质高低直接影响着学校的整个管理水平和后勤服务功能的发挥。在推进后勤管理现代化的进程中，需要一支高素质、高层次的一流管理队伍。建设高素质的后勤领导班子是建设一流的后勤管理队伍的关键。

3．管理手段的法制化和信息化是推进后勤管理现代化的必然要求

管理手段的法制化是规范人们的行为，促进后勤管理工作规范化的重要途径，是确保后勤管理向现代化方向发展的必然要求。加强信息管理，关键在于信息管理的手段要现代化，即利用计算机研制和运作管理信息系统。长期以来，后勤信息管理基本上以人工管理模式为主，已不适应现代化后勤管理的工作模式和高效率的要求，必须代之以现代化的管理手段，推进后勤管理的信息化。

应该看到，我国高校后勤社会化工作取得了巨大的成就，是我国教育史上的一大创举。但由于社会主义市场取向的改革是一条渐进式的发展道路，经济转型期的大学后勤改革仍需积极地找寻适合自己的发展模式。各地高等学校仍需积极地探索适合自己学校特点的后勤模式。后勤社会化仍是一个大学发展中的难题，需要我们深入地思考。大学的后勤是否具有完全产业的属性？后勤的社会化是否存在统一的模式？后勤改革成功的目标模式到底是什么？后勤改革的目标是市场取向，市场失灵怎么办？市场供给不足，能否将后勤推向社会？如何进一步提高后勤企业的竞争力？如何提升后勤企业的服务品质和质量？凡此等等，都需要我们紧密结合实际工作去思考。这些难题，既是理论上的难题，也是实际中的课题。面对大学后勤社会化的思考，我们可以从理论和实践的角度分析，提出各校的理论建议和实际思路。

坚持大学后勤社会化改革的方向，需要注意把握改革的原则，在坚持原则的基础上，持续地推进后勤改革。其一是把握后勤改革社会化的方向，坚持经济效益和社会效益相统一，坚持后勤姓“教”的原则，坚持为大学服务，为广大教职工服务的宗旨。始终坚持微利、保本的思想，全心全意为广大学生和教师服务的思想。其二是坚持因地、因校制宜，坚持社会化改革的方向，但改革的途径和手段可以多样化，不搞“一刀切”，适合自己的就是最好的，积极探索符合自身特点的后勤模式。在遵循市场经济规律和教育规律的基础上，在后勤企业的模式上，可以选择采取产业化、部分产业化、模拟产业化等多种形式进行实验性改革。其三是积极探索后勤集团改革的思路，有效地推进后勤企业化的步伐，努力创造条件，因校制宜地将后勤集团改制为学校控股、职工参股、以学校服务为主体、积极参与市场的、姓“教”的企业集团，充分利用市场的竞争机制，采取与其他大学并入、托管、联办、合作等多种形式，占领大学的后勤市场。不管后勤集团是采取注册还是部分注册的形式，但模拟企业集团的管理原理，打破行政隶属，将后勤企业推向市场的方向是肯定的。同时，各后勤集团都要大力开展企业创新，创新就是用心去思考。因为用心去做才能优秀，用力做只能合格，后勤集团的发展也不例外。其四是大力培育大学后勤集团的企业文化，先进的企业文化就是今天的竞争力，明天的生产力。大学后勤队伍不能成为大学的落后群体，要在竞争中发展壮大自己，必须努力建设自己的企业文化，使大学后勤队伍特别能战斗，特别能在艰苦和突发事件面前打硬仗，为学校的改革和发展构建有效的保障体系。

我们知道，大学后勤社会化改革之路还很漫长，路漫漫，其修远兮，吾将上下而求索。随着改革的深化，还会遇到深层次的矛盾和问题，需要全国大学后勤的同志共同努力。相信只要经过大家的不断探索、不懈努力、因地制宜，看准方向，积极稳妥地推进，一定能创造出适合中国大学后勤特点的改革新模式。