外部管理体制

（一）外部管理体制——政府对学校的监管

外部管理主要是指政府主管部门对民办学校的管理和监督，涉及对民办学校的办学方向、贯彻教育方针、提高教育教学质量、依法办学等方面进行监督。为此，《民办教育促进法》在第二章、第五章、第六章赋予了教育行政部门、劳动和社会保障行政部门及政府有关部门对民办学校有审批、评估、督导、审计的管理职责。除了明确政府主管部门的管理之外，该法还规定：“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”。社会中介组织主要是指民办教育协会之类的“行业组织”。许多国家的经验证明，这种社会中介组织在评估民办学校的质量和效益、维护民办学校的合法权益、为政府提供有关民办教育的决策咨询、调解民办学校之间的矛盾等许多方面可以发挥重要作用。社会中介组织的服务虽不具有行政管理的职能和权力，但其社会管理的作用仍值得重视。社会中介组织依法参与管理民办学校，有利于促进政府转变管理民办教育的职能，减轻政府的人力、财力和工作负担。⁽²²⁾

作为民法意义上的独立法人，民办学校和政府之间其实是存在着两种法律关系的。一种是民事法律关系，一种是行政法律关系。但是两者之间的主要关系还是一种管理和被管理的行政关系。从教育权的角度来看，社会教育权有义务接受国家教育权的规范和制约，因此民办学校必须接受政府的监管。当政府以监管者的身份与民办学校发生关系时，两者之间就形成了一种外部行政法律关系，政府是行政主体，民办学校是被管理的相对人，政府与民办学校的行政法律关系主要体现在两个方面：提供资助和进行管理。⁽²³⁾

1.资助

政府对民办学校的资助源于教育的公益性。教育作为一种外部性产品，无法通过市场实现社会效益的最大化。因此必须主要依靠政府的财政资助来对教育活动的外部性进行补偿。⁽²⁴⁾因此对私立学校进行资助是世界各国的通行做法。这样可以减轻民办学校的财政压力，促使其把精力集中到教学上来；此外，可以降低民办学校的收费，促进教育机会的均等，实现教育公平。更为重要的是可以通过设定获得资助的条件，对民办学校进行必要的管理。⁽²⁵⁾目前各国资助私立学校的方式主要有两种，一是直接资助给学校，一是资助给学生或者社区、基金会。

2.管理

政府在转变职能之后，主要采取以下方式对民办学校进行管理：一是通过立法明确划分各级政府和教育行政部门与民办学校的权利义务关系，规范民办学校的办学行为，维护民办学校的合法利益。二是对民办学校的设立实行许可制度。由于教育事业的公益性，因此要对民办学校设置严格的准入制度，必须符合国家以法律形式规定的民办学校的设立标准，并经过政府的审批，民办学校才能成立。《民办教育促进法》第十一条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”三是对民办学校进行评估和监督。主要涉及教学、财务、法制等方面的评估、审计和监督。例如，北京市为加强政府对民办教育的监管力度，建立了教育督导、质量评估和信息公告制度。其中，教育、劳动和社会保障等行政部门将建立民办学校办学信息公告制度，将民办学校的基本情况、教育教学质量评估情况、财务审计情况、学校受奖惩情况等定期向社会公布，以监督、促进民办学校规范办学。⁽²⁶⁾