我国排污标准制度存在的问题

我国的排污标准制度为我国的环境保护事业做出了巨大的贡献，但也存在一些问题，需要加以分析完善。

（一）在排污标准体系中，浓度控制标准比较多，总量控制标准比较少

环境污染的产生主要是排放的污染物超过了环境自净能力，从而造成环境生态系统的失调。因此，减少污染源向环境排放的污染物是一种有效保护环境的手段。由于科学技术水平和社会经济发展状况的限制，我国的污染控制主要是浓度控制，即主要限制单个污染源具体污染因子的排放浓度。污染物排放标准只规定了各种污染源排放污染物的允许浓度标准，而没有规定排放到环境中的污染物数量。以《污水综合排放标准》（ GB8978-1996）为例，该标准规定了第一类污染物最高允许排放的浓度，但对排放的数量没有规定。详见表7-4。

表7-4　第一类污染物最高允许排放浓度

续表

随着经济的发展，浓度控制已不再适应环境保护的需要，即使每个污染源都达到排放标准，却仍可能导致环境的恶化。在现实社会中，有的企业排放的单位污染物浓度不高，但排放量很大。许多地区排污标准执行得很好，但环境非但没有改善，甚至还有进一步恶化的趋势。究其根本，就是这些地区排放的污染物总量已经超过环境的自净能力。因此，以浓度控制为主的排污标准应当进一步完善。

（二）排污标准制定的程序不科学

我国的排污标准一直是按照标准化的模式进行管理，把排污标准与产品质量标准、卫生标准等标准等同，把强制性标准与推荐性标准等同。同时由于《中华人民共和国标准化法》颁布于1988年12月，至今已经实施20余年，包括排污标准在内的环境标准的制定程序已不能适应时代的发展，暴露出诸多的弊端。

1.排污标准的管理体制混乱，制定、发布机制不合理

根据《中华人民共和国标准化法》，对环境标准实行统一的标准化管理，其中第5条第1款规定：“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。”因此，排污标准是由国务院标准化行政主管部门即国家质量技术监督局统管，由国家环境保护部分管。这种管理体制职责权限不够具体，容易导致统管部门与分管部门之间的推诿，导致环境标准工作的弱化。排污标准的制定是由国家环境保护部提出计划，国家质量技术监督局下达计划，由国家环境保护部具体组织制定。标准审批后，由国家质量技术监督局编号，再由国家环境保护部和国家质量技术监督局联合发布。这种制定、发布的机制使排污标准显得不伦不类，与其专业性、强制性不相符，容易使执法者和守法者造成排污标准就是一般标准的认知。

2.环境标准制定、发布和实施的全过程缺乏连贯性

目前环境标准体系仅仅从标准的级别和内容上划分，划分方式着眼于细节，缺乏整体规划，导致标准的前瞻性和预见性不够。标准的制定者不能宏观把握，只能等环境管理中出现了这样或那样的问题后，再针对这些问题来制定相应的标准。等环境标准真正实施，距离问题的出现已经过了相当长的时间，环保工作始终处于被动局面。而环境标准从出台到实施的时间很短，使企业毫无技术准备，所以标准实施起来很难。^[12]此外，有关部门制定和实施的环境标准一般都是近期实施的标准，缺乏前瞻性，企业往往无法得知未来五年或十年将要实行什么样的标准，无法提前进行技术上的准备。而现在一些领域的标准由于过去没有提前预见到，到急切需要时，这些标准还根本没有制定出来，难以满足管理的需要。此外，我国还缺乏切实可行的环境评价机制和及时的修正机制。环境标准发布实施过程中，应当对环境标准实施的效果进行评价，这是考察一项标准是否适当的重要指标。通过评价分析标准中存在的问题，为以后的标准修订和相关标准的制定提供量化指标参考。环境标准是一定时期国家法律、法规方针政策和经济技术条件的具体体现，同时也要随着经济、社会的发展、环境保护目标的提高和科学技术的进步不断提高和完善。我国现行标准的修订和废止主要依据是《中华人民共和国标准化法实施条例》。该条例虽然规定标准复审周期一般不超过五年，但并没有规定到什么时候修订、什么时候执行新标准的确切期限。由于受人力和财力等客观条件的限制，对已经颁布的排污标准，难以根据客观环境的变化需要进行及时修订。如果一个环境标准实施了很多年都没有力量根据标准自身的缺陷或外部条件的变化进行适当的调整，在技术进步、标准需要提高的情况下，仍然执行低指标水平的环境标准，实际上没有体现环境标准时效的特点，不利于污染的控制和环境质量的改善。

3.排污标准的公众参与程度不高

公众参与是环境法的重要原则，制定和实施排污标准同样需要公众的广泛参与。但目前我国排污标准的公众参与程度不高。首先，有关部门对排污标准的宣传不到位。许多企业、社会公众对包括排污标准在内的环境标准不了解，对环境标准的意义、目的、内容和实施等不清楚，从而导致无法严格执行各类标准。其次，在标准的制定上，缺乏公众参与机制，没有广泛吸引社会公众参与环境标准的制定。排污标准往往涉及众多社会主体的切身利益，只有通过咨询会、听证会、专家论证会等方式广泛听取社会各方面的意见和建议，才能制定出科学、合理的排污标准。在我国，通常由行政机关以下达课题的方式确定标准起草单位，使排污标准的代表性和社会性受到局限。起草单位在起草的过程中，虽然也会听取部分民众的意见，但利害关系方很难真正参与到起草的过程中一些公众的参与只是走走过场。

（三）排污标准体系不协调

排污标准数量多，涉及诸多排污领域，因此必须协调统一，才能达到最佳的防治污染的效果。我国目前的排污标准在体系方面存在众多不协调因素。

1.众多领域缺乏排污标准

排污标准是进行环境执法的重要依据，排污标准应尽可能涵盖污染防治的各个领域。标准涵盖的范围越广，对环境保护的力度就越大。我国现有的国家级排污标准仅100余项。虽然目前的排污标准的分类比较细，涉及面也比较广，但随着社会经济的发展和环保工作的推进，目前的排污标准显然滞后于环境保护工作的需要。例如，由于近几年人民生活水平的迅速提高，各种建筑材料、装饰材料花样繁多，室内污染源也发生了很大变化，各种室内污染物层出不穷。由于缺乏必要的依据，使得日常的环境管理在这些方面很难顺利展开。不完全调查显示，目前居民对于光、热、气味等方面的新型环境污染投诉越来越多，由于没有相应的排污标准，致使这方面的投诉不能得到及时的处理。由于排污标准的不完善，使得污染防治、环境保护工作受到极大的影响。

2.不同级别的排污标准存在脱节现象

我国的排污标准按照适用的范围可以分为国家标准和地方标准。现阶段我国的地方排污标准与国家排污标准之间存在不平衡的现象，地方排污标准很薄弱。由于过去对国家标准和地方标准的相互关系研究不够深入，两者之间的作用没有清晰的划分，两者间的相互定位也不明确，使许多人产生了一些模糊的认识。很多人认为国家标准是最权威的，只需要执行国家标准就可以了，有人甚至认为地方标准是多余的。因此，在环境管理中，一些地方根本不管本地的实际情况和需要，照搬国家标准，一味要求国家出台标准来满足地方的需要。另一个原因是一些地方环境管理部门没有严格按照环境保护法制定地方排污标准的要求办事，不注重地方排污标准体系的建设，既没有专职的环境标准管理人员，也没有研究单位研究地方环境标准体系建设。从而导致存在国家排放标准和地方排放标准严重不平衡的现象，即国家制定的排放标准相对较多，地方制定的排放标准相对较少，根本满足不了各地因经济技术条件和环境管理水平不同对排污要求不同的需要。根据《环境标准管理办法》，地方根据当地的环境特点和经济技术发展水平可制定严于国家的地方污染物排放标准。各地的环境特点不同，其环境容量、自净能力不同，有的地方污染物排放即使达到国家规定的最低容许度，在地形、气候的综合影响下也会对人体造成危害。同时，有些经济发达的地方，可以制定严于国家排放标准的地方污染物排放标准，但由于缺乏严格的地方环境质量标准，使得地方污染物排放标准很难体现地方的环境质量目标。

3.排污标准的配套措施不到位

首先，我国的经济发展水平与发达国家相比有较大的差距，用于环境保护方面的投资不可能太高，科研资金不足，人才队伍匮乏。资金的缺乏导致检测手段单一，方法落后，监测设备不能满足需要。由于长时间没有重视人才的建设，我国环境标准工作从上到下还缺乏一支完整的高素质管理队伍，国家环境标准管理人员较少，在许多地方，除少数省属环保部门配备有环境标准管理人员以外，绝大多数地方环保部门都没有专职的环境标准管理人员，使得地方环境标准管理队伍建设与环境管理的需求极不相符。其次，重排污标准的制定，轻排污标准的执行。排污标准制定出来以后，由于宣传不及时，环境监测人员对标准的理解程度不一，造成了标准的实施困难。许多排污标准制定出来以后，不重视标准实施细则的制定和达标计划的下达，使得排污标准被束之高阁。再次，排污标准的实施缺乏必要的基础工作，污染物排放标准限值的制定缺乏相应的处理技术支撑，在标准实施中给企业选择造成困难。

4.地方排污标准体系不完善

2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》第16条第2款规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”新修订的环境法授权省、自治区和直辖市制定严于国家排污标准的地方排污标准。北京市有地方环境标准的约60项，其中大气污染物排放标准29项，是环境标准最多的地方，这也反映了北京市对地方环境标准体系建设的重视。除北京市以外，全国其他地区的地方环境标准数量相对较少，有个别地区甚至连一项污染物排放地方标准都没有。