旅游组织概述

第一节　旅游组织概述

旅游组织是旅游行业管理的重要机构，为了更好地了解旅游组织及其作用，我们先介绍国家旅游组织的有关内容，以便对国家旅游组织有所了解。

一、国家旅游组织及其设立形式

按照世界旅游组织所作的解释，国家旅游组织是指一个国家中为国家政府所承认，负责管理全国旅游事务的组织。就一般情况而言，一个国家的最高旅游行政管理机构通常代表这个国家的国家旅游组织。

上述定义表明，世界各国的旅游组织未必都是该国的政府部门。纵观各国的实际情况，国家旅游组织的设立形式大致可划为三类:

第一，由国家政府直接设立，并且在编制上作为国家政府的一个部门机构。

以这类形式设立的国家旅游组织在不同国家中又可分为以下几种情况:

(1)完整而独立的旅游部或相关的旅游局。例如，菲律宾、墨西哥、埃及、泰国等国家中的最高旅游行政管理机构都属这种形式。

(2)混成部，即与其他部门合并为一个部。例如，法国是工业、邮电与旅游部，意大利是旅游与娱乐部，葡萄牙是商业与旅游部，斯里兰卡是旅游与民航部，等等。

(3)某一部的下辖机构。例如，美国在商业部下设旅游管理局，加拿大在工商贸易部下设旅游管理局，日本在运输省下设国际观光局，韩国在交通部下设旅游管理局，匈牙利在商业部设旅游局，等等。

第二，经国家政府承认，代表国家政府执行全国性旅游行政事务的半官方组织。

这种形式的旅游行政管理机构常见于欧洲的一些国家。在这些国家中，有关国家旅游发展的重大决策虽然划归国家政府中的某个部负责，但该部并不承担具体的旅游行政管理事务。因此，在这些国家的政府部门之外，另设某一组织执行全国性的旅游行政管理工作。换言之，这一组织在编制上并非属于政府机构，其工作人员也不属政府雇员，但是该组织的主要负责人需由国家政府中分管旅游的部门任命，并且该组织的部分经费由国家政府拨款。例如，英国、爱尔兰、瑞典、挪威、丹麦和芬兰等国的国家级旅游局都属这种法定组织。

第三，经国家政府承认，代表国家政府行使旅游行政管理职能的民间组织。

这种民间组织多为影响力较大的、由民间自发组织的全国性旅游协会。政府同意其代行旅游行政管理职权后，通常会向其提供一定的财政拨款，但是该组织的领导成员并非由政府指定，而是由该组织的会员自己选举产生。例如，德国、新加坡的国家旅游组织都是由这种民间组织兼任。

二、各国国家旅游组织形式存在差异的原因

世界各国的国家旅游行政管理机构除了在组织形式上不尽相同之外，在所拥有的权力和地位等方面也往往存在很大的差别。造成这些差异的原因，通常可从以下几个方面进行分析:

(一)国家政治经济制度

在政治上实行中央集权或在经济上实行计划经济的国家中，旅游业中的私营部分很小，主要旅游企业多为国家所有。在实行资本主义政治制度和资本主义市场经济的国家中，旅游业中的私营部分十分强大，旅游业的发展主要靠私营部分的力量。这意味着实行中央集权的社会主义国家和发展中国家旅游业的发展通常需要政府较大程度的直接干预，否则旅游业便难以迅速发展。所以，在大多数社会主义国家和发展中国家中，其国家旅游行政机构都是由国家政府直接设立，并且将其列为国家和政府的一个部门或机构，国家政府通过这一机构直接指挥、管理和参与全国旅游业的发展工作。所以，这些国家中的国家旅游组织在很大程度上既是国家政府的代表，又是旅游业的代表。

(二)旅游业发达水平

一个国家的旅游业发达水平也可影响其国家旅游组织的地位和权力。在大多数发展中国家里，旅游业的历史较短，有的旅游业才处于起步阶段。为了促使旅游业迅速成长，国家政府不得不进行直接干预。因此，这些国家中的国家旅游组织不仅设为政府部门，而且它所拥有的权力也比较大。反之，在经济发达国家中，旅游业开发历史较久，因此旅游业一般都比较发达，加上私营部门构成旅游业的主力，政府对旅游业的直接干预程度较低，所以在很多旅游业发达的国家中，其国家旅游组织都不是政府部门，而是由半官方的法定组织或民间的旅游行业组织构成。这类国家旅游组织都无权制定国家发展旅游的大政方针，大多数情况是由国家政府就发展旅游的重大方针做出决定之后，授权这些国家旅游组织制定具体的政策条例，并负责政策条例的实施。

(三)旅游业在国民经济中的地位

在某些发达国家中，国家旅游组织所采用的也是国家政府部门形式。这在很大程度上是因为这些国家的旅游业在国家经济中占据了非常重要的地位，所以这些国家在干预旅游业的过程中赋予国家旅游组织政府部门的地位，并将其纳入国家政府部门编制的组成部分。例如，根据有关研究资料的统计数字显示，1996年法国旅游业的总产出为2 224亿美元，占国内生产总值的13.3%，旅游就业人数占全国就业人数的13%;1996年西班牙旅游业的总就业人数在全国就业总数中占20%。因此，这些国家的国家旅游组织都采用了国家政府部门的形式，以便于国家对旅游业的控制和管理。法国旅游业的最高行政管理机关是旅游部，在各省都设有旅游局;西班牙的中央旅游管理部门是经济财政部，该部下设商业、旅游及中小企业国务秘书处，秘书处下设旅游司和西班牙旅游委员会。

总之，世界各国国家旅游组织的设立并无统一的模式，其设立形式、地位高低和权力大小都是依据本国的国情而定的。

三、国家旅游组织的产生与发展

一般认为，成立于1901年的新西兰旅游局是全球成立最早的国家旅游组织。20世纪六七十年代以来，随着旅游业的迅猛发展及其经济贡献的不断加大，许多国家相继成立了国家旅游管理机构，负责协调旅游业发展过程中的各项事务。据有关方面统计，全球至少已有175个国家和地区设有国家旅游管理部门，其派生机构更是快速增长。早在1983年，各国国家旅游部门设立的海外旅游办事机构就有500—700个。

国家旅游组织及其在海外设立的分支机构对于加强本国的旅游管理、促进旅游业的国际交流等起到了十分重要的作用。

四、国家旅游组织的职能

尽管世界各国的国家旅游组织在设立形式、职权、地位等方面存在较大差异，但它们都是代表国家政府行使管理工作，直接或间接地执行国家制定的旅游政策，因此各国旅游组织的职能也基本相同，所不同的只是各项职能的偏重程度而已。国家旅游组织的基本职能包括:(1)负责制定国家旅游发展总体规划;(2)负责海外旅游市场信息的搜集、处理和促销;(3)代表政府制定全国或优先发展旅游地区、重点的跨区域旅游发展政策和措施;(4)制定旅游投资政策与发布投资指南;(5)规定和控制旅游服务的质量标准和基本价格，制定旅游管理规范和标准;(6)旅游发展问题的调查与研究，特别是根据调查研究结果分析和预测未来的市场需求和发展态势;(7)旅游业人力资源的开发，即教育和训练，提出全国全行业旅游人力资源配置方案;(8)负责对各类行业协会或有关组织的管理。