睁大警惕的眼睛

第十七章　睁大警惕的眼睛

我们对官商之间的天堑变通途大可不必恐慌,对政治与资本之间的关系无须太敏感,我们不可能再倒退到过去的计划经济时代,我们所要做的,是睁开警惕的眼睛,防止下海官员和参政老板利用现有法规的漏洞,实现政治和资本的兑换,同时努力从法律制度层面将政治和资本的活动安排在阳光之下。就今天的现实,我们需要警惕下海官员权力期权化,需要警惕参政老板进行政治和资本的交换。比较而言,由于官员下海的普遍性远胜老板参政,最需要警惕的是官员下海中的不规范现象,这当中,最须警惕的应当是半下海。

2003年8月27日,脱去广东顺德区常务副区长“旧帽子”的下海官员刘知行,空降美的集团,戴上了“集团副总裁”的“新帽子”,执掌战略投资与资本运营。

此前两日,一个扮演“土地掮客”的“下海官员”被检察机关起诉至杭州市中级法院。据说,这是迄今暴露出的“下海官员”利用权力牟取暴利的第一起案件。

前后观照,曾对官员下海现象无限欢呼的人们开始趋于冷静。半年前警惕下海官员权力期权化的呼吁,即刻受到重视。

中央当局在行动

据悉,官员下海现象业已惊动高层政要。中央正要求一些省市对此展开调研。当下,中国私营经济较为发达的几个沿海省份的有关部门,正根据中央的要求进行调研。广东媒体2003年秋天透露,广东方面的调研已启动,有关制度规范或可出台。诸如何种情况下可以批准官员下海,官员下海后如何进行规范和管理之类的问题,有望在半年后得到当局明确回复。

种种迹象表明,2003年初新华社关于官员下海的报道,引起了中央高层领导的重视。中央纪检部门以及国务院相关部委在高层政要的要求下,已着手对官员下海进行调查。来自中央部委的消息说,年初江苏东台市市长辞官现象发生后,中纪委有关人士即赴江苏进行调研。

此间,观察人士认为,规范官员下海确属必要。尽管官员下海在很大程度上象征着社会的进步和宽容,但对于隐藏其间的权力期权化现象必须给予足够的警惕。回想起来,2003年初当有关官员发出这样的警告的时候,我和一些朋友还将之视作未雨绸缪的提醒,有人甚至以为这样的说法“左”。8个月后,我在杭州耳闻目见了一个下海官员充当土地掮客的故事。这样的故事宣示着以制度规范官员下海的必要。

公务员条例力有未逮

2003年是《国家公务员暂行条例》发布10周年。官员下海现象在10年前早已成规模地发生,所以,虽是一个暂行条例,《国家公务员暂行条例》还是将官员下海纳入到法律管辖的范畴。遗憾的是,前些年一些地方政府在处理官员下海问题时,并没有对《国家公务员暂行条例》显示出应有的尊重,甚至于为张扬思想解放,片面求快,追求轰动效应,不遵循必要的法律程序,违反了《国家公务员暂行条例》等法律规定。据《国家公务员暂行条例》第七十一条,国家公务员辞职,应当向任免机关提出书面申请,任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间,申请人不得擅自离职,当然也没有解除和政府之间的法律关系,仍然是国家公务员。而根据《国家公务员暂行条例》第三十一条,国家公务员必须严格遵守纪律,不得经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动。

阜宁县原副县长顾成荣辞职受聘黄河集团,是个典型的案例。顾的辞职,得到了盐城市委和阜宁县委的大力支持,这原本是好事,但竟被同意先上任,再办辞职手续。事实上, 2000年5月18日顾成荣就已经出任黄河集团总经理,并在这一段时间内,拿出了企业股份制改造方案,负责黄河药业上市的筹备工作。一直到2000年11月2日,他才接到阜宁县人大正式同意他辞去副县长的决议。可见,在顾成荣辞职问题上,阜宁县的做法与《国家公务员暂行条例》是抵触的。

《国家公务员暂行条例》还规定,国家公务员辞职后,两年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职,须经原任免机关批准。“这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。”中国人民大学行政学系主任毛寿龙教授2003年9月中旬,在一封电子邮件中跟我说,“计划经济时代,国家直接投资、经营,政府与企业一体化,政府官员和企业经理都是国家干部,企业像政府机关那样,根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政级别,其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时,政府官员经商办企业,是国家的需要,是天经地义的事情。但在市场经济时代,随着经济改革的深入发展,民营经济和股份制经济得到了大规模的发展,这时,政府官员如果经商办企业,或者从事其他营利性的经营活动,很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力,在市场经济中制造人为的竞争优势,进行不正当竞争,以权谋私。辞职的官员,虽然失去了公务员身份和权力,但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用,影响市场经济的正当竞争。在这种情况下,禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动,辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位任职需要经过批准,这都有助于创造公平竞争的市场环境,也有利于减少腐败问题”。

虽此,我们还是察觉到,暂行条例的规定在制度上存在着漏洞。在规范公务员与营利性机构关系问题上,《国家公务员暂行条例》的规定依然有所欠缺:

比如,对辞职后的公务员缺乏约束手段。比如禁止公务员经商、到营利性机构兼职,因为公务员有公职身份,可以根据有关规定对其进行行政处分,有惩罚性的手段对其加以约束。但对于辞职后到与原任职单位有密切关系的营利性机构工作,虽然规定要得到批准,但如果没有得到批准也去任职,《国家公务员暂行条例》并没有实质性的手段对其进行约束。

公务员离开国家机关,除了辞职之外,还有开除、辞退、退休等途径,这些公务员一旦离开国家机关,由于其长期在国家机关工作,即使退休后还可以对国家机关有很多影响力,到营利性机构任职,依然可以利用其影响力为公司和个人牟取不正当的利益,导致企业之间争相聘用国家机关的退休人员。我以为,国家公务员法律应该对此也有明确的规定,在若干年里禁止离开国家机关的公务员直接到营利性机构任职,以便规范政府与企业的关系,给市场经济提供一个公平竞争的环境。

老板参政或可充分选举?

采访调查“老板参政”,我发现私营企业主参政或者从政在路径选择上,还没有考虑到充分的科学的民主选举。

如果我们将私营企业主竞选村委会主任视为老板从政的话,那么几十年里,只有近年当选为村委会主任的私营企业主才是依法民主选举的。余者,我们还很难说他们的从政或者参政,是充分的民主选举的结果。

中南财经政法大学乔新生教授说,民营企业家从政的渠道一般是,由各个民主党派推荐和政府组织考察,然后再履行形式上的表决程序,进入政府决策层。这就使得他们的经济利益代表性非常明显,而更广泛的政治诉求略显苍白。于是,我们看到,一些企业家担任政府官员后,首先考虑的是私营企业的发展空间。

观察2003年全国两会上的老板代表和老板委员、中关村老板参政以及上海一美元官员,尽管今日的老板从政,还摆脱不了以往政权机构中插花或者“掺沙子”的问题,但它在一定程度上改变了传统的极为抽象的利益代言人决策机制。我们相信,让真正的利益主体进入政权核心,是未来必然要发生的不可逆转的大趋势。

基于这样的考量,乔新生等人呼吁我国尽快完善选举法。“因为没有科学的选举法,就无法保证各个具体的利益群体都能够在政权机构的决策层中表达声音。没有完善的选举法,也不能保证各个阶层的利益代表能够真正代表本阶层的切身利益。”

当然,完善选举法的意义不止于此。乔新生等人的另一个考量是,警惕资本对选举的扭曲作用。过去的两年里,我采访过很多在地方政府、人大、政协有名分的私营企业主,他们很多时候被依据其财产的多寡来决定授予官职的大小。这时候,资本实际上已经直接参与了权力分配。我们过去的教科书喜欢说西方国家的选举是资本的支配游戏,今天,我们不能成为我们曾经嘲弄的对象,何况,即便是现代西方民主国家,也不会容忍资本对选举的扭曲。

最须警惕半下海

2003年7月,湖南以“享受国企待遇,补偿5年基本工资”为条件,鼓励公务员辞职下海。此前3个月,吉林榆树市有1300余名公务员,得到“保留身份、保留职务、保留待遇”的政府承诺后,已然带薪下海经商。

湖南和吉林的做法,既非空前,亦不绝后。早在1994年,贵州省罗甸县就作出了“干部打工、借地育才”的决策,以红头文件强迫数百名公务员下海经商,随后几年,贵州、湖北、山西、安徽等省数千名公务员,接连步贵州省的后尘,被派遣到沿海城市下海锻炼。据悉,另有一些地方正在筹备官员“半下海”的相关事宜。

无论是带薪下海,还是离职锻炼,不同的说法难掩“半下海”现象中党政官员“两张皮”的实质:一半是党政官员,一半是私企员工。虽然“半下海”现象获得了务实派“不妨一试”的鼓励,但是更多批评开始炮轰“体制内新官商”。我在本书第六章“半官半商半下海”一节中,已提请读者注意中央曾明令禁止“公务员不得参与营利性经营活动”,《北京市国家公务员辞职辞退暂行办法》等地方性法规,也对国家公务员辞职后下海作出了种种限制。即使让公务员“半下海”有着向现实妥协的无奈,也“合情不合规”。非但如此,让党政官员“离职锻炼、建功立业”之举,还有违经济规律,市场经济不是“仕场经济”,如果我们防止不了政治权力和经济资本的交换,半下海现象将引发日后“与虎谋皮”的教训总结。

我们强调公务员“半下海”须慎行的理由,还不止于此。我们还要提醒的是:市场经济条件下,政府不能用计划经济的方式,处理市场经济中出现的矛盾,更不能以牺牲法律公平为代价,“发展”市场经济。

在市场经济的时代命题下,劳动力的流动业已成为常态,流动就有风险,风险须由劳动者自担。公平是市场经济的内在要求,公务员辞职下海不能违反这一人人平等的要求,不应该成为“劳动者自负流动风险”的例外。设若政府给公务员系上下海“安全带”,那么就等于承认公务员在我们这个不健全的市场经济社会中,是一个有特权的群体。

再者,让没有危机感的公务员系上“安全带”半下海,其他不同的主体就可能存在危机:辞职公务员所供职的私营企业无法真正引进人才;政府裁减冗员的目的只能流于空谈,降低政府运转成本的目标也无法实现;公众对政府的不满情绪,在下岗工人数量增多的情况下容易增加。

也就是说,有了半下海公务员的“安全”,就有了其他人的不安全。人们会问:公务员凭什么可以旱涝保丰收,不用承担任何辞职跳槽的风险?带着职权官衔进入市场,除了利用权力影响“犯规”搞经营,还能干什么?从这个意义上说,对半下海公务员本身也没有好处。综上,如果我们从坏的一面去考虑,半下海过程中涉及的各方,没有一个是赢家。