浅论构建适合科学发展观要求的政绩考核体系

甘庆华

内容提要：当前，我国已经进入以科学发展观统领经济社会发展全局的新阶段，在“凭政绩用干部”原则的前提下，要增强领导干部贯彻落实科学发展观的自觉性与坚定性，最重要的就是制定出一套体现科学发展观要求的、科学合理操作性强的政绩考核指标体系。政绩考核体系的健全与完善，是时代发展的必然，是科学发展观的要求。在现阶段，必须从考核方法、考核内容、奖惩制度、监督力度等方面作出“四位一体”的努力。

关键词：科学发展观；政绩考核；指标体系

所谓政绩，是指官员在执政时办事的成绩。用什么样的指标来考核政绩，用什么样的标准来衡量政绩，用什么样的方式来引导政绩，以深入贯彻落实科学发展观，树立并形成正确的政绩观，是我们需要高度关注的重大问题。当前，我国已经进入以科学发展观统领经济社会发展全局的新阶段，在“凭政绩用干部”原则的前提下，要增强领导干部贯彻落实科学发展观的自觉性与坚定性，最重要的就是制定出一套体现科学发展观要求的、科学合理操作性强的政绩考核指标体系，对领导干部的政绩进行客观、科学、全面的评价。本文试图就构建适合科学发展观要求的政绩考核体系进行初步探索。

一、构建适合科学发展观要求的政绩考核体系是时代发展的必然

政绩考核体系的建设不是一时一地的，而是随着时代的不断发展而逐步完善、逐步健全起来的。自十一届三中全会以来，我们党对政绩考核体系的探索一直在破浪前行。

首先，改革开放以来，我国在政绩考核体系建设方面进行了不懈的探索。1979年，中央组织部正式提出考核概念。1988年和1995年，中央组织部先后下发了县级党政领导班子年度考核和工作实绩考核两文件，此后，各地开始制定考核办法，提出了注重工作实绩、注重群众评价、注重程序民主等一些有益的思路和办法。1998年的《党政领导干部考核工作暂行规定》，被看作我国干部考核评价机制初步形成完整体系的标志。

其次，进入新世纪以来，尤其是2003年党的十六届三中全会提出科学发展观以来，我们党对政绩考核体系的探索进入了新的发展阶段。2003年底，中央经济工作会提出要树立与落实科学发展观，引导树立正确政绩观，这对领导干部的政绩考核提出了新的要求。这标志着在深入贯彻落实科学发展观的背景之下，我国“评官”办法进入了从单纯强调经济发展到注重经济社会协调发展的全新阶段。2006年，中央组织部下发了体现科学发展观要求的考核评价试行办法，引入民意调查和实绩分析方法，适用于县级以上地方党政领导班子换届考察、领导班子成员个别提拔任职考察。此后，在国家一些相关政策出台后，政绩考核的内容又在不断细化和丰富。同时，这个办法还给各地的探索留下了空间，规定各地可以结合实际，设置其他具有地方特色的实绩分析内容，于是，一些地方出台各种政策文件，“纳入政绩考核”常常会成为其中的重要条款。

最后，我们必须看到，政绩考核体系建设的步伐还可以进一步加快，科学性还可以进一步加强，现实针对性还需要再明确一些，目前要重点在体制机制的层面上解决问题，以政治体制改革的新成效取信于民。上述这些，都需要我们深入贯彻落实科学发展观，构建起一整套充分体现科学发展观要求的干部政绩考核评价体系，以指导与引领我们党向十二五时期大步迈进。

二、深入贯彻落实科学发展观需要解决好政绩考核体系问题

深入贯彻落实科学发展观是具体的，需要我们脚踏实地，切实推进。作为引导领导干部树立正确政绩观的“指挥棒”，政绩考核体系的建设，显得尤为必要，这不仅影响着科学发展观在各个层面的落实，而且决定着落实的成效。

第一，只有构建好科学的政绩考核体系，才能引导领导干部把握第一要务，明确努力方向。新形势下，科学发展观所要求的政绩，是坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展所需要的政绩，就是有助于以人为本，实现全面、协调、可持续发展实现的政绩。发展是党执政兴国的第一要务，也是各级领导班子和领导干部的第一责任。我们党要担负起实现中华民族伟大复兴的历史重任，就必须始终紧紧抓住这个“第一要务”，把坚持党的先进性和发挥社会主义制度的优越性，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民群众的根本利益上来，推动经济社会全面、协调、可持续发展，共创和谐繁荣局面。领导干部的“第一责任”就要谋划好“第一要务”，把工作的着力点放在有利于加快发展上来。而要实现这一要求，必须要有科学的政绩考核体系来引导。

第二，只有构建科学的政绩考核体系，才能引导领导干部注重提高能力，创造时代佳绩。政绩是一个综合的、系统的、具体的、历史的成果，正确的政绩观更不是孤立于历史之外的，其丰富的内涵是由执政党所处的历史方位所决定的。我们需要从时代的高度来全面准确地理解和把握政绩考核体系的深刻内涵。在错综复杂的国内外形势下，推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设，需要不断提高党的执政能力，从而得以始终把握机遇、应对挑战、驾驭局势、发挥优势，创造出符合人民群众根本利益的政绩来。面对执政条件和环境的深刻变化，制定并构建一整套科学合理有效的政绩考核体系，使领导干部树立起并始终牢牢地把握正确政绩观，就能更好地增强我们党的执政能力，增强党的拒腐防变和抵御风险的能力。可以说，能否构建起科学的政绩考核体系，以引导领导干部的正确政绩观，直接关系到领导干部执政意识的强弱、执政能力的高低。

第三，只有构建科学的政绩考核体系，才能引导领导干部践行党的宗旨，密切党群关系。历史的实践表明：政绩是执政党得以长期执政的重要政治资源，对巩固和强化执政党的地位不仅具有现实的作用，而且具有长期效应作用。树立正确的政绩观，提高党的执政能力，创造实实在在的政绩，是由“立党为公、执政为民”这个执政党的本质要求所决定的。社会主义国家执政党的长期执政地位，是历史发展的要求，是人民群众的要求，也是党领导人民群众长期奋斗的历史所形成的。但是，执政党的领导地位的实现和巩固，还必须依靠社会主义国家执政党能否长期科学执政，不断创造出人民群众高兴、满意的政绩来。任何一个政党，都有长期执政的强烈愿望。但是，如果对为谁执政、怎样执政、如何认识和把握执政的基本规律等根本问题不清楚，就解决不好科学执政的问题。干不出好的政绩来，执政党的性质和宗旨就落了空。政绩纪录不佳，乃至出现斑斑劣迹，最终失去执政的资格，受到人民的唾弃，就酿成失败的结局。

第四，只有构建科学的政绩考核体系，才能引导领导干部改进工作作风，增强责任意识。有了政绩考核，并不保证能创造出百分之百无误的政绩来。客观世界在运动和发展变化之中，不仅有着人们认识滞后的问题，也会出现难以预料的许多情况，因此，创造政绩的实践，既不会是一贯正确，更不会是风平浪静，出现曲折和风险是难以完全避免的。有了正确的政绩考核标准，既可以在规划创造政绩之初，以对人民负责的责任心，充分估计可能出现的种种情况，对曲折和风险做出防范预案；又能在创造政绩的实践中根据发展变化的情况，及时地进行必要的调整和对各种难以预见的突发情况作出准确的应对。这就能充分运用和发挥一切积极因素，尽可能地化解消极因素，使创造政绩的成果尽可能地最大化。可见，以科学发展观为指导，以政绩考核体系为规范，树立起正确的政绩观，按这样政绩观创造出来的政绩，才是人民需要的政绩，才是全面建设小康社会需要的政绩。

总之，在工作中，政绩高峰是需要不断攀登的，是永无止境的。而攀登这一高峰的过程中，需要有符合科学发展观要求的政绩考核体系来规范、引导、推进。唯有如此，我们党的领导干部才能清醒判断形势，奋发有为地努力工作，从而获得人民群众更大的满意和拥护。

三、加快建设适合科学发展观要求的政绩考核体系

面对科学发展观的新要求，我们要加快改革与完善政绩考核体系的步伐，在全面考核干部德、能、勤、绩、廉的基础上，更加注重科学发展观的贯彻与落实，更加注重人民群众对领导干部的反映与期待，更加注重生态文明的建设与发展。具体来说，当前要注重从以下几个方面构建起“四位一体”的政绩考核体系。

第一，考核方法要科学设计。建立科学的干部政绩考核体系，必须进一步改进考核方法。要实行定性考核与定量考核相结合、集中考核与经常性考核相结合，特别是领导与群众相结合、上级与下级相结合，党组织考核与群众评价相结合。在考核中，既要听取干部的意见建议，又要听取群众的意见建议，要充分发挥群众的主动性与创造性，在实践探索的基础上形成行之有效的群众参与考核的机制。要全面推行考察预告、任前公示制度。要大力强化群众的主人翁责任感，鼓励、支持和保护群众参与干部政绩考核工作，在当前的条件下特别要注意为群众反映的真实情况提供保障，对群众提供的情况要认真地分类整理、核实清楚。要逐步建立和完善社会随机测评的机制，民意测验、民主评议、问卷调查、社会专项调查、新闻媒介舆论测评等有助于把握社会公认的方法，都是可以而且应当采用。与此同时，应当探索建立地区经济社会发展公众评价体系，组织社会各方面参与对干部政绩的评价。因为群众的眼睛是雪亮的，要把评判干部政绩的标准交给群众，把是否得到群众公认、取得让群众满意的工作实绩，作为评价任用干部的重要依据。如果我们加大考核体制的透明度，真正落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，各级领导就会在乎老百姓的评价，由“跑官”变为“跑民”，千方百计对人民负责，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，真心实意地帮助群众排忧解难，而不搞虚报浮夸的假政绩、不搞劳民伤财的达标升级活动、不搞沽名钓誉的“形象工程”，我们就会看到真正的、没有水分的、不做表面文章的、真正造福百姓的政绩。

第二，考核内容要合理设置。考核内容直接影响着干部的政绩观。应当看到，这些年来，在加强和改进干部考核方面我们已经做了大量的工作。可以说，建立科学的干部政绩考核体系已有比较好的基础。当前的核心是要解决好考核指标体系和评价标准问题。针对科学发展观的新要求，胡锦涛同志指出，考核各级干部的政绩，既要看经济建设成果，又要看社会进步；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看硬环境的加强，又要看软环境的改善；既要看当前发展，又要看发展的可持续性；既要看经济增长总量，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济社会发展的成果，又要看党的建设的成效。基于此，当前干部政绩考核体系必须有针对性地考虑以下几点：一是整个指标体系的设置要全面、科学。要按照胡锦涛总书记的要求，全面反映经济、社会和人的发展情况，既重视反映经济发展的指标，又重视反映其他各方面发展的指标，尤其是民生、环保等方面的评分要加大。二是确定的评价标准要合理、公平。在实际考核中，既要看数字，又不能唯数字，坚决防止“干部出数字”、“数字出干部”。要注意考虑到“投入”和“产出”的问题。防止以往一些考核所出现的只看施政成果、不计施政成本的不科学行为。三是评价内容要虚实结合。要正确处理“显绩”和“潜绩”、“现绩”和“远绩”的关系。“显绩”，即那些短期内易见成效、看得见摸得着的政绩；“潜绩”，即那些周期长，一时见不到成效，而又非常重要的基础性工作。在政绩考核中，要注重调动人民群众的积极性与参与性，努力实现“显绩”与“潜绩”相结合，“现绩”与“远绩”相一致。

第三，奖惩制度要有效完善。建立严明的奖惩制度，对于引导、促使干部创立和落实正确政绩观，对于激励干部按正确的政绩观为党和人民建功立业，十分重要。总结近年来的许多经验教训，关键是要建立和完善奖惩制度。对于那些不事张扬、埋头苦干、政绩突出的干部，要给予褒奖和重用；对于那些不思进取、无所作为、政绩平平的，要果断予以调整；对于那些投机取巧、好大喜功、制造虚假政绩的，要坚决查处，从而形成鼓励干部干事业、支持干部干成事业、激发干部干大事业的良好环境，使各级领导干部创造出经得起实践、历史和群众检验的政绩。今后对政绩突出的优秀领导干部，要大张旗鼓地给予表彰和奖励；对在政绩方面存在严重问题的干部，要进行严肃处理。通过健全激励机制，形成鼓励干部干事业、干大事业，支持干部干成事业、激励干部干成人民高兴、得利的政绩的良好环境。应当结合建立国家人才奖励体系，研究建立适合领导干部特点的党政人才奖励制度，在建立国家功勋奖励制度中，把为经济社会发展作出杰出贡献的优秀领导干部纳入奖励范围。应当研究建立综合体现工作职责、能力业绩等因素，职务与职级相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务和职级之间的收入差距，对担任同一职务时间较长、工作出色、实绩突出的干部，提高职级方面的待遇，发挥职级的激励作用。应当制定相关政策，鼓励、支持干部特别是基层领导干部安心本职岗位，为创造突出的政绩付出长期、艰苦的努力。

第四，监督力度要切实加大。构建适合科学发展观要求的政绩考核体系，需要加强干部监督工作。在实际工作中，短期行为、虚假政绩、“形象工程”问题等之所以屡屡发生，领导干部明显脱离实际、受到干部群众强烈反对的一些主张之所以能够变为决策、付诸实施，一个重要原因就是监督机制不健全，私欲膨胀、头脑发热的想法、做法不能受到有效约束和制止。因此，要健全监督约束机制，注重加强对决策的监督。从某种意义上讲，这也是从源头来抓防治错误政绩观侵入的问题。决策活动与政绩和政绩观紧密相连。强化领导班子内部监督、完善重大事项的决策程序，是构建科学合理的政绩考核体系的治本之策。在抓紧建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的同时，要按照十七大要求，改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化、制度化，防止决策的随意性。当务之急是要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事、决策机制和程序建设。要注重发挥“一把手”的作用，同时研究解决对“一把手”的监督问题。要健全和完善监督制度，把党内监督、群众监督、法律监督结合起来，把自上而下和自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系。

总之，在党中央提出科学发展观、构建和谐社会、强调可持续发展等一系列战略方针的指导下，注重构建符合我国国情的党政领导干部政绩考核指标体系，是时代的要求、发展的必然。我们只有站在历史与现实的高度来认识和实践这一任务，各级党政领导干部存在的一些糊涂认识、错误做法乃至侥幸心理等问题，才能迎刃而解，才有可能从根本上增强我国经济社会发展的后劲，真正走出一条功在当代、惠及子孙、具有中国特色的经济发展之路，创造出无愧于人民、无愧于时代的政绩来。

（甘庆华：江西省社会科学院应用对策研究室副主任，副研究员）