国民政府时期国有经济发展及民营化问题概论

一、国民政府时期国有经济发展及民营化问题概论

中国在长期的封建社会中，国家政权总是力图垄断工商业。不仅皇室、贵族消费的各种工业品由官府直接经营、雇匠制造，而且一些有关国计民生的主要产业，如盐、铁等，国家也经常有一种垄断其生产和流通的意向，这是中国古代经济制度与西方中世纪诸多不同中的一个方面。中国古代经济体制的这种特征对中国经济近代化产生了一定影响。

启动于19世纪60年代的中国工业化运动——洋务运动并不像英、法等先进工业化国家那样是由民间自下而上展开、工业化与私有制天然联系，而是一种自上而下的政府主导型推进模式。19世纪60～90年代中国创办的企业中，除了一部分采取政府与民间合办的“官督商办”、“官商合办”形式外，大部分是由国家独资创办的国有企业。其中，大型军事工厂是从政府的关税、厘金和军需项下拨款;中小型企业资金，依赖于地方财政，来源于茶引、地丁、洋药税等。这批中国近代史上最早的国有企业创办不久就因弊端丛生而难以为继。在朝野的呼吁下，从19世纪90年代中期起，清政府启动了国有企业民营化的改革，通过产权改革，将一大批国有企业改造成民营公司制企业。民国初期，政府除了在军事工业、金融业、铁路、公路、建筑及通讯业等领域继续投资外，很少再在轻重工业领域办企业。

南京国民政府成立后，改变了中国国有企业民营化，以民营企业为主体推进现代化的格局，而代之以大力发展国营工业。这一转变，原因是非常复杂的，大致有如下几点:

第一，孙中山经济思想的影响。应该说孙中山也看到了国营企业因缺乏竞争而效率不高的问题，但西方产业革命所带来的种种社会问题也引起了他的警觉与沉思。因此，他提出了节制私人资本、发达国家资本的新思想。他企图通过这种方式，既能像西方那样实现工业化，又能避免西方工业化过程中出现的种种社会问题。他表示，一切天然资源与一切垄断事业，“悉当归国家经营，以所获利益，归之国家公用”，非此不足以“国利民富”。^[2]根据这种思想，孙中山于1922年撰写的《实业计划》，明确提出“公私并举，以国营为原则，两路并进”的中国工业化方针:凡可以交给个人经营，或个人经营较国家经营更合适者，“应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之”;而那些不能交给个人经营及有独占性质者如大规模电厂、特种矿产等，应由国家经营之。^[3]孙中山的上述思想在一定程度上影响了国民党后来的领导人。1928年7月，蒋介石在《中国建设之途径》的演讲中指出:中国要在20世纪的世界谋生存，“只有依照总理的遗教”。^[4]同年10月26日，国民政府在《训政时期施政宣言》中表示，其未来经济建设之原则，必依个人企业与国家企业之性质而定其趋向，“若夫产业有独占性质，而为国家之基本工业者，则不委诸个人，而当由国家经营之。此类事业，乃政府今后努力建设之主要目标”^[5]。同年11月国民党中央政治会议所通过的由孙科起草并经胡汉民、戴季陶、蒋介石、张静江等人审查的《建设大纲草案》也指出:“中华民国之物质建设，当根据总理所著建国方略之实业计划为原则”，并特别指出“国有产业经营的成败，非但为民生主义实施成败之所关，实亦全国经济技能之生死所系”。^[6]

第二，西方国家干预理论的影响。20世纪30年代，西方资本主义世界陷入空前严重的经济危机。30年代大危机动摇了自由放任、自由竞争、自动调节之经济哲学信念，表明古典经济学派关于市场经济具有完美的自行调节机制的理论过时了，西方经济学发生了“凯恩斯革命”。凯恩斯的“有效需求不足”理论为资本主义国家大规模干预经济活动提供了理论依据，在凯恩斯理论的指导下，西方国家开始制定经济计划和经济政策，全面干预国民经济。此后，各资本主义国家都形成了完善的、各具特点的国家干预调节体系，对经济进行多方面的干预和调节(其中包括大规模创办国有企业或私有企业国营化)，达到反周期的目的。20世纪30、40年代，西方凯恩斯主义经济学对中国经济思想的影响非常广泛，加之对西方政府强力干预经济的实际观察，凯恩斯主义经济理论必然对中国的经济政策的制定产生较大影响。

第三，苏联以国有企业为基础的计划经济体制和德意以法西斯主义为指导实行的统制经济的示范作用。20世纪二三十年代，当西方市场经济国家经济大萧条的同时，社会主义国家苏联经济却风景这边独好，公有制经济充分显示了其优越性。在经过两个五年计划后，20世纪30年代苏联以后进之工业国一跃而成为仅次于美国的世界第二大工业国。苏联经济建设的巨大成功，引起了国民政府政界和学界人士的关注。民国时期许多人虽然对苏联的政治制度不感兴趣，但对其经济体制却情有独钟，主张学习苏联的经济建设方法。如宋子文认为苏联经济建设的巨大成就，缘于其中央政府直接组织与管理社会生产和流通，并号召学习苏联的经济体制，蒋介石也认为，“中国经济建设之政策，应为计划经济”。他在1943年出版的《中国之命运》一书中指出:“我们要以计划经济和社会立法，使每个国民的生活与生存，都有保障，务必做到‘资本国家化，享受大众化’之目的，尤须以计划经济和社会立法，实现民生主义之和平的普遍的革命”。^[7]在第二次世界大战前夕的20世纪20～30年代，中国经济学界不少人对于以法西斯主义为指导实行的统制经济情有独钟，许多学者名流都推崇这种制度，有学者甚至断言其“经济建设方面的成绩及计划很可以做我们的借镜，供我们的参考，而且它在以党治国的政府制度之下，处处表现着它的新创精神和革命建设的力量”。^[8]经济学家巫宝三指出，欲使中国工业加速发展并避免英美等国工业发达后的流弊，必须“实行以民族生存为单位的合理化的统制经济不可”^[9]。国民政府主管经济工作的高官也以推行统制经济为时尚，如当时担任实业部长的陈公博在《中国年鉴》的序言中不无炫耀地说:“我是现政府负责人的一员，而且是主张统制经济的。”^[10]总之，苏联和德、意以强烈的国家干预为特色的计划经济和统制经济对中国的示范作用是造成国民政府前期国有化的重要原因之一。

第四，日益严峻的民族危机也促使国民政府从发展国防经济的角度，来考虑发展国营工业问题。自“九一八”事变后，中国被迫与日本签订了一个又一个屈辱的条约，亡国灭种的危险近在咫尺。因此，国民政府开始重视国防经济建设。国民党四届七中全会通过《国防建设初期方案》，决定以国防为中心，优先举办煤、铁、石油等材料工业以“立国家之基础”，“图国家民族生存”。^[11]1932年11月，国民党于参谋本部设国防设计委员会，蒋介石任委员长，地质学家翁文灏为秘书长，下设军事、经济和财政、原料及制造、交通运输等专门委员会，筹划国防建设工作。1935年，该会易名为资源委员会，并决定在湘鄂川等军事、安全、原料及其他经济条件许可的地区建立国防工业区，“以供军事上之需要”^[12]。1937年，将介石又在国民党五届三中全会上提出《中国经济建设方案》，强调中国经济建设之首要目标在于“充实国防需要”^[13]。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，确立了国家控制经济和经济建设必须以军事为中心的指导思想，为战时国有经济的扩张奠定了基础。1940年3月，重庆国民政府又颁布了《特种股份有限公司条例》，其用意是国家可以根据战时形势的需要，以合营的形式，用较少的国有资金控制和参与更多的企业。

在以上背景下，公营企业得以迅速发展。据1942年国民政府经济部统计，公营企业占各行业的比率分别为:水电工业为89%，冶炼工业为90%，机械制造工业为73%，电器制造工业为89%，饮食品工业为23%，化学工业为75%，纺织工业为49%。^[14]到抗战胜利前夕，在国民党统治地区，以国营、公营、省营等各种形式存在的公营资本已占到辖区内近代工业资本总额70%左右。

抗战胜利后，国民党政府对战时的敌伪企业实施了全面接收。接收后的敌伪工厂凡是属于私人被强占的，发还私人，其中若由敌伪投资或扩建的部分，增加部分算作官股;由政府接收后的敌伪企业，不重要的小企业由政府标价出售，重要的大企业则由政府自行经营。而实际上，接收以后真正实行发还和标卖的企业数量很少。在由各接收区自行处理的9000多家中小工矿企业中，发还的仅有314家，占总数的3.41%，标卖的1384家，占总数的13.74%，其余的均通过不同形式和途径改组成了各种类型、分属于政府各部门的国有企业。^[15]在接收大量敌伪产业的基础上，结合战时已经形成的国有资产，战后南京国民政府建立起了一系列分别隶属于行政院、经济部、农林部、财政部、资源委员会等政府机构，在行业中占有极大优势地位的国有大企业，如中国纺织建设公司、中国蚕丝公司、中国石油有限公司、中国植物油料股份有限公司等。

国营生产事业民营化问题早在抗战胜利之初即已提出。当时国民政府某些部门为了集中精力接收沦陷区敌伪企业，将其在大后方的一些生产事业转让民营。1947年2月16日，南京国民政府颁布了《经济紧急措施方案》，规定:“凡国营生产事业，除属于重工业范围及确有显著特殊情形必须政府经营外，应即分别缓急，以发行股票方式，公开出卖或售与民营。”^[16]与此同时，南京政府指派翁文灏在上海召开了由经济部、农林部、国家各银行负责人会议，商讨具体实施办法。

1947年4月7日，行政院正式公布了《国营生产事业配售民营办法》，4月24日立法院通过了这个法规。该法规决定将国营的中国纺织建设公司总资产的七成及农林部所属的中国水产公司，经济部所属的中华烟草公司，资源委员会所属的天津及东北造纸厂、中央汽车配件制造厂、安庆石微天水三电厂，粮食部所属的面粉厂，中央信托局所属的德孚颜料厂、拜耳药厂及青岛维新染料厂的全部资产售予民营。该法规还对国有资产的出售价格、出售方式(招标)等作了规定。^[17]

由于各种利益的牵制以及实际上还存在不少操作技术上的困难，《国营生产事业配售民营办法》公布一年后，国有股的减持并未有任何实质性的进展。1948年3月26日，在物价狂涨、改革币制稳定币值成为社会各界一致追求目标的背景下，南京政府为落实稳定币值议案，召开第23次国务会议通过了行政院所拟订的《出售国营事业资产充实发行准备办法》，再次决议用出售国营事业以及对部分国有企业国有股份实行减持的办法充实货币发行准备，稳定币值。1948年8月20日，南京政府颁布《财政经济紧急处分令》，指定国营事业资产充作金圆券发行准备之一部分。9月，中国纺织建设公司等5家国有大企业国有股减持方案出笼。其中，中国纺织建设股份有限公司总股本800万股，计划减持200万股;招商局轮船股份有限公司总股本600万股，计划减持300万股;天津纸业股份有限公司总股本20万股，计划减持4万股;台湾糖业股份有限公司总股本480万股，计划减持48万股;台湾纸业股份有限公司60万股，计划减持12万股。从实际执行来看，上述五大国有企业国有股减持效果不佳，在近两个月的时间内，5家公司总共减持的国有股份仅仅只有66.825万股，仅及计划减持数额的1.18%。

南京国民政府为什么要减持国有股份呢?这涉及多重因素。

财政金融危机是促使国民党政府决定出售国营事业的主要原因。抗战胜利后，国民党政府在财政方面，面临着一种既有重大有利条件、又有严重困难的极为复杂的局面。由于接收巨额的敌伪资产，以及收复地区提供的大量税源，国民政府与抗战期间偏处西南一隅相比，其财政形势迥然不同。但另一方面，由于广大收复地区百废待兴，军公教人员数量、国营事业规模急剧扩展，国内的军事冲突也不断升级并最终演化成全面内战，这种种因素都加重了其财政负担。但由于经济一直得不到恢复，其财政收入未能得到同步增长。1945年度国库实支为55673亿元，而税收、债款等各项实际收入仅为实际支出的35.6%。1946年度财政支出75000亿元，赤字47000亿元。1947年全年支出约为40万亿元，而收入仅有13万亿元，财政形势危急。在税收、内外债罗掘俱尽的情况下，它更加依赖于银行的垫借款。据统计，1946年银行垫借款占国库实支额64.4%，1947年上半年则占61.5%。垫借款的大规模增加，带动了货币发行量的增加，物价也随之急升，到1946年底上海市物价较战前增长8000余倍。为抑制通货膨胀，宋子文内阁曾大量抛售外汇、黄金，但其黄金、外汇储备抛售殆尽，也未能遏止通货膨胀势头。1947年2月，国民党政府停止黄金配售后，各地物价遂“以‘闪电’式的姿态飞涨不已”。据统计，该月上海物价指数上涨达55%，重庆物价指数上涨达39%。此种情况的出现，直接冲击着国民党政府财政经济基础，并潜在地要“引起一发不可收拾的政治危机”。在求告无门的情况下，出卖国营生产事业虽为“典当度日的下策”，却也是一个下策中的上策。

除此之外，还有许多间接的但却更为重要的经济、政治方面的因素。

1.无力继续经营国营事业

早在抗战胜利前夕，国民党政府即提出以接收沦陷区敌伪工矿业为基础重建中国工业体系进而实现工业化的计划。据此，它在胜利后接收了许多敌伪的大型工厂。据经济部1946年7月统计，在其接收的2411个敌伪工厂中，60%以上由经济部直接经营或移转其他机关经营，且多属大工厂。但绝大部分厂矿在战争胜利前后遭到破坏，必须有大量的资金投入才能使其恢复生产。据估计，至少需要新增30亿美元的资金，才能使接收之敌伪企业及从日本拆迁之工业设备继续生产。另据估计，不包括流动资金，全国国营工矿业每月维持费至少在8000～10000亿元。但为满足军事需要，国民党政府却不断削减经济建设经费。1946年它批给资源委员会的各项经费不及其申请数的一半，1947年度则不及30%。至1947年底，它用于复兴工矿交通事业的各项资金总值不过28540万美元，仅相当于战时损失总数的9.2%。它对继续维持国营事业“实有力不从心之感”。

2.经营国营事业无利可图

根据1944年12月国防最高委员会通过的《第一期经济建设原则》规定，战后国营事业种类“不宜过多”，原则上以重工业与公用事业为主，如军工、交通与通讯、电力、石油、钢铁等，其他应“尽量鼓励民营企业”。但抗战胜利后，它却从财政目的出发将接收的大量轻工业转归国营。如它以民间无力承买、集中力量抢占国际市场等为理由，将接收的纺织业组建成中国纺织建设公司(以下简称中纺)，拥有全国纱锭的39.2%，线锭的70.7%，布机的60.9%，在纺织业中确立起了垄断性地位。其他如蚕丝、烟草、面粉、榨油、造纸、制糖等，莫不如此。但由于种种原因，国营事业生产长期得不到恢复。以1947年6月为例，该月国营电厂发电量相当于日本占领时期月产量的48.4%，煤相当于28.6%，钢及钢材相当于3.5%，烧碱相当于57.1%，盐酸相当于9.9%，水泥相当于18.6%，化肥相当于42%，纸相当于23.9%，棉纱相当于82.7%，棉布相当于80.8%，糖相当于30%，工业产值也仅相当于日本侵略时期的35.1%。因此，国民政府每年都给予国营事业巨额财政拨款，但几乎每年都得不偿失。例如，1947年政府对资源委员会的财政拨款为2000亿元，另外还有数倍于此的优惠贷款，但1948年度该会核算盈余仅有500亿元;1948年上半年国营招商局预算支出近6500亿元，而预算收入仅1100亿元;同年下半年，国家预算总支出近1000万亿元，而同期国营事业盈余37万余亿元，仅为前者的3.7%。国营事业未能成为国民党政府的财政支柱，反而成为一个沉重的包袱。

3.经营失策使其成为众矢之的

长期以来，国民党政府宣扬其发展国营事业“是手段而非目的，是服役而非盈利”。但抗战胜利后，它以国营事业为“摇钱树”，不惜与民争利。而管理体制的不完善，也使其成为贪污腐化的衙门。当大部分企业借债度日时，它们的老总却“享受了最豪华的官邸，最新式的汽车”。1946年9月至次年10月间，中纺沈阳公司职员通过伪造单据、盗卖煤炭等手段制造了一起800余亿元(东北流通券)的集体贪污案，其涉案“时间之长，曲折之多，牵涉之广，为历年来所罕见”。更为严重的是国营事业逐渐成为“官僚资本的渊薮”，它们名义上虽为国营，但实际上被权贵豪门所掌握，成为变相的官僚资本，凭借着特殊的政治力量，“实行其肥私的目的”。于是，国民党政府及其国营事业遭到愈来愈强烈的批评。有人指出，战后扩张国营事业范围的政策“与中国战后工业化和现代化的道路是背驰的”，是自食其言，是“与民争利的恶毒计划”。1946年中，四川壁山县商会及上海市针织业同业公会先后上书当局抨击中纺垄断操纵，“巧取豪夺，竭泽而渔”。傅斯年先生则不无讽刺地说:“不谈国有国营则已，要谈则第一件要国有国营的便是公用事业(Public Utilities)，偏偏我们要‘宋营’(指宋子文——引者)。”甚至美国人也对此表示不满。战后坚持自由主义经济政策的美国人，对投资国民党政府的国营事业一直持谨慎的态度，并反复要求它保证能将各项美援平等地分配与民营企业，要求其进行经济改革。^[18]

因此，出售国营事业不仅是摆脱负担，增加收入，挽救财政危机之举，它还包含着更多的政治考虑在内，即收拾人心，恢复政府威信。