青岛海湾大桥融资招标项目

9.5　青岛海湾大桥BOT融资招标项目

9.5.1　项目概况

9.5.1.1　项目背景

山东高速集团投资建设经营的山东高速青岛海湾大桥是我国目前国有独资单一企业投资建设的最大规模的交通基础设施项目，是我国北方冰冻海域首座特大型桥梁集群工程。该项目算上引桥和连接线全长超过41.58km，为世界第一跨海长桥，其中一期工程全长28.88km，二期工程12.7km。该桥为双向六车道高速公路兼城市快速路八车道，设计行车时速80km，桥梁宽度35m，设计基准期100年。

青岛海湾大桥又称胶州湾跨海大桥，是国家高速公路网G22青岛到兰州高速公路的起点段，是山东省“五纵四横一环”公路网上框架的重要组成部分，是青岛市规划的胶州湾东西两岸跨海通道“一路、一桥、一隧”中的“一桥”。

青岛和黄岛间，之前一直依靠轮渡和环胶州湾高速公路相连。轮渡受运输能力、气候条件制约较大，每天仅能有千余辆客货车通行。而环胶州湾高速公路设计标准为2.5万标准车/日，且通车以来交通量逐年猛增，标准路段交通量最高峰已达46万辆。而大桥项目的建设将青、红、黄三岛便捷地联系在一起，除使青岛至黄岛陆路距离缩短30公里(如果以每小时80公里的时速计算，走大桥将比走高速路节省22分钟。大桥双向6车道，设计行驶时速为80公里)，缓解交通压力外，同时在红岛建设的桥体部分，还可兼顾红岛的交通。这样的设计极大促进了青岛市“三点布局、一线展开、组团发展”城市发展战略的实施。

青岛海湾大桥建成后，能够有效地增加前湾港、黄岛油港和薛家岛港的业务量，使青岛老港、油港、前湾港连为一个整体，加强三港间的协作，尤其是解决了青岛港陆路集疏运能力的问题，还有利于释放东部旅游及第三产业的发展空间，也能将老城区连片的海滨度假区和黄岛区的薛家岛省级旅游度假区连为一体，将大大推进青岛市旅游业的发展，形成一个青岛旅游的“包围圈”。更好地发挥港口整体效益。

同时，大桥在老城区李村河口沿东西方向，以城市快速干道的形式连接了两条主通道:重庆路和308国道，将城市由内向外的交通流量直接引入快速通道，减少了城区内各方向胶州湾高速公路几个出入口汇集和疏散的交通流量，有效地降低了老城区对外交往部分的交通拥堵，改善了城区交通状况。

青岛海湾大桥从1993年4月开始规划研究，于2005年3月获得国家发展和改革委员会核准工程可行性研究报告。工程分为主线工程和陆域段接线两个部分。青岛海湾大桥主线工程起于青岛侧环胶州湾高速公路李村河大桥北200米处，终于黄岛侧环胶州湾高速公路东1公里处，全长28.047公里(含红岛连接线1.3公里)，顺接济青南线设计起点，中间设红岛互通立交与红岛连接线相接。青岛海湾大桥主线工程概算98亿元(包括交通工程投资)。

青岛海湾大桥主线工程建设内容包括:沧口航道桥，红岛航道桥，大沽河航道桥，海上非通航孔桥和路上引桥，红岛、黄岛和青岛岸接线工程，红岛互通立交，李村河互通立交工程以及红岛、黄岛和青岛三个主线收费站。海湾大桥主线工程技术标准见下表。

道路功能　城市道路兼有公路功能

道路等级　城市快速路兼高速公路

行车道数　双向六车道

行车速度　主线80km/h，互通匝道60km/h(定向匝道)、35km/h(环形匝道)

行车道宽度　2×3×3.75m(六车道)

路基宽度　35m(六车道)

设计荷载　城—A级，公路—Ⅰ级(验算)

青岛海湾大桥于2005年3月获得国家发改委核准后，青岛市发改委批准了初步设计，并由政府投资开始部分临时施工栈桥施工建设。

海湾大桥投资巨大，全部由政府投入将带来很大的财政压力。因此在临时工程开工伊始，政府就一直在寻求通过市场化方式来解决政府投资的压力。经过将近一年的论证，2006年3月24日市政府市长办公会要求，海湾大桥项目采取公开招标形式确定项目法人，由项目法人成立项目公司与政府签署特许经营协议，以“建设—运营—移交(BOT)”的方式运作青岛海湾大桥项目。特许期满，项目公司的资产按合同约定无偿移交给青岛政府或其指定的机构。

9.5.1.2　项目运作过程

BOT项目合同关系复杂、涉及部门多、经营时间长，青岛市此前仅运作过几个小规模的基础设施特许经营项目，与青岛海湾大桥BOT项目的社会影响和重要程度不可同日而语。为科学规范地运作好青岛海湾大桥项目，青岛市政府决定依托专业中介机构的力量，积极寻求具备丰富项目经验和实力的中介机构，并主动联系到业内负有盛名的北京大岳咨询公司，聘请其担任本项目的财务顾问。政府还同时聘请了商务、法律顾问等多个专业团队。

在专业团队的支持下，项目成立了专门的工作小组，对运作中涉及的招标方式、范围、程序、项目结构、项目商业条件等主要问题进行细致深入的研究并给出解决方案之后，据此制订了《青岛海湾大桥项目法人招标总体运作方案》，作为招商运作的指导性文件。

2006年5月之前，工作小组完成了交通流量分析以及项目的财务建模和分析工作，据此确定了“捆绑经营”的招商策略，以吸引社会投资人参与本招商项目。所谓“捆绑经营”，即为了保证项目的财务可行性，中标人组建的项目公司除了取得大桥的建设经营权外，还将取得胶州湾高速公路的交通经营权，并拥有广告经营权和用海用地范围内旅游开发经营权。

2006年5月9日招标公告在《中国日报》、《中国经济导报》、《青岛日报》以及中国采购与招标网、青岛市发展和改革委员会网站上发布，正式启动全球公开招标。公告发布后，工作小组根据政府批复的总体运作方案编制了招标文件。招标文件分为四卷，包括投标人须知、特许经营权协议、胶州湾高速公路租赁经营协议以及部分工程基础资料。

6月29日开始发售招标文件，中国最著名的海上架桥单位均参与购买了招标文件。8月11日项目开标，经过评标，山东省高速公路集团有限公司(以下称“山东高速”)中标本项目。

9月28日，青岛市交通委员会和山东省高速公路集团有限公司草签项目协议。10月30日，山东高速在青岛注册设立了全资子公司——山东高速集团青岛公路有限公司作为青岛海湾大桥BOT项目的项目公司。此后，项目公司完成融资文件提交、确定技术方案、招标选定承包商等工作，达到签订正式协议的条件。

12月26日，山东高速集团青岛公路有限公司与青岛市交通委员会正式签署《青岛海湾大桥特许经营权协议》、《胶州湾高速租赁经营协议》及谅解备忘录，标志着青岛海湾大桥项目招商阶段的工作圆满完成。

同日，海湾大桥第十合同段工程开工典礼与签约仪式一并举行，大桥第一桩桩基开钻，标志着青岛海湾大桥主线工程进入特许经营权协议的合同履行和全面施工阶段。

9.5.2　项目实施情况

9.5.2.1　项目条件

(1)青岛市政府通过公开招标方式选定山东省高速公路集团有限公司作为项目投资人(简称“投资人”)。

(2)项目投资人注册设立山东高速集团青岛公路有限公司作为实施本项目的项目公司，并向项目公司注入资本金。山东高速为本项目投入资本金达32亿元。

(3)本项目预算投资金额高达98亿元，除项目资本金外，项目公司通过银团贷款进行项目融资60多亿元，满足项目建设的资金需求。

(4)项目公司与青岛市交通委员会签订《青岛海湾大桥特许经营权协议》和《胶州湾高速租赁经营协议》，授予项目公司独家的权利在特许期间负责运营维护青岛海湾大桥，在特许期结束后，将上述大桥的资产无偿移交给政府。

(5)项目公司在特许经营期间运营青岛海湾大桥和胶州湾高速公路，通过在特许期间收取交通通行费，以及广告经营和用海用地范围内旅游开发的方式，补偿经营成本、还本付息(若有)、回收投资和获取投资回报。

(6)项目公司和项目建设单位签署《施工承包合同》，与监理单位签订《监理合同》，与专业技术咨询公司签订《技术服务合同》。

(7)上述系列协议共同组成了协议组，明确了参与本项目各主体之间的权利义务，保证了各主体合理利益，有效分配项目风险，保证项目的顺利运行。其中《青岛海湾大桥特许经营权协议》是协议组的核心协议，是项目公司与项目其他参与主体签订和履行协议的根本依据。

9.5.2.2　项目融资

本项目预算投资金额98亿元，项目公司计划通过股东注入资本和银团贷款两个渠道进行融资，预定的资本金比例超过项目总投资的30%。项目公司注册成立后，股东——山东省高速公路集团有限公司先期注入了第一期项目资本金10亿元作为项目的注册资金，其余项目资本金按照项目进度逐步到位。

除项目资本金外，项目公司计划利用银行贷款60多亿元筹集项目建设资金。2006年12月底，《青岛海湾大桥特许经营权协议》正式签署之后，在公司股东支持下，项目公司与多家金融机构密切配合，积极落实银行对海湾大桥项目的授信审批工作。最终确定了由工商银行、十七家商业银行参与的银团贷款方案，各家银行为海湾大桥项目办理了综合授信，累计授信额度达到260亿元，超额认购率达到400%，确保项目融资的最终落实。

2007年9月30日，青岛高速公司与以中国工商银行青岛市分行为牵头行的9家成员行组成的银团签署了《青岛海湾大桥工程项目银团贷款合同》，银团贷款总额度为65亿元。这是青岛市有史以来组建的贷款金额最大、参与银行最多、社会影响最广、银行综合授信最高的一个银团项目。银团贷款协议的签署标志着青岛海湾大桥的建设资金已足额到位，能够全面满足青岛海湾大桥建设资金需求。

在项目建设过程中，为降低项目的融资成本，项目公司还发行了15亿元债券用于海湾大桥建设。

9.5.2.3　项目建设成果

青岛海湾大桥主线工程及交通工程起自青岛主城区海尔路经红岛到黄岛，大桥全长41.58千米，投资100亿，历时4年，全长超过我国杭州湾跨海大桥与美国切萨皮克跨海大桥，是当今世界上最长的跨海大桥。大桥于2011年6月30日全线通车。这是我国建桥者自行设计、施工、建造，具有独立知识产权的特大跨海大桥，在中国与世界建桥史上翻开崭新的一页。

项目的建设完工，减少了城区内各方向胶州湾高速公路几个出入口汇集和疏散的交通流量，有效地降低了老城区对外交往部分的交通拥堵，改善了城区交通状况。项目运作前海湾大桥的汽车交通量预计是: 2010年为30849 辆/日、2015年为45136辆/日、2020年为58888辆/日、2029年为77795辆/日，投资回收期15年(自特许经营年算起)。项目自2011年6月30日通车后，车流量节节攀升，通行总量已突破33万6千车次，日均1.83万车次。至7月17日，青岛海湾大桥日通行量达3.0774万车次，凸显了山东高速胶州湾大桥便捷高效的服务带来的经济效益和社会效益。

9.5.3　社会关注

9.5.3.1　媒体报道

青岛海湾大桥BOT融资项目的实施，获得了政府部门、改制企业、行业专家和国内外有关媒体等的广泛关注。央视新闻联播、山东电视台、青岛电视台对大桥建成通车给予现场直播。《中国交通报》、《齐鲁日报》、《大众日报》、《经济导报》、《半岛联合早报》以及人民网、搜狐、新浪、凤凰网、新华网等媒体密切关注项目进展，并给予项目实施高度评价。

2011年6月30日，青岛胶州湾大桥正式建成通车，中央电视台、山东电视台、青岛电视台对大桥进行现场直播。在直播中嘉宾谈到，“青岛海湾大桥采用特许经营加BOT的模式运作，投资建设模式新，是政府与社会投资人合作建设大型交通项目的一个创举”。

2011年1月10日英国《电讯报》发表文章说，“世界上最长的跨海大桥即将在中国山东青岛落成，这座长达26.4英里的大桥将把黄岛与青岛市区连接起来。它将是世界上最长的跨海大桥，长度超过了目前排名世界第一的美国新奥良Lake Pontchartrain Causeway跨海大桥(24英里)，可以轻松横跨分隔英国与欧洲大陆的英吉利海峡”。

9.5.3.2　社会关注

交通运输部、山东省政府、青岛市政府、港珠澳大桥管理局领导，以及美国、法国、日本、印度尼西亚等国外友人在大桥建设过程中多次现场考察，就项目的建设模式、项目管理、工程造价、建设模式、技术创新等方面进行深入交流。

2007年11月14日，省委常委、常务副省长王仁元对山东高速集团以全新模式投资、建设、运营大桥项目，努力积极推进工程建设、运营、管理创新给予肯定。他认为，大桥项目按市场运作模式，通过国际公开招标，确定山东高速集团为项目法人，这是截至目前我国最大的一项通过市场运作企业运营的大型公益性基础设施建设项目，项目通过企业运作模式筹集资金，没有花国家一分钱。这种项目运作模式实现了我国大型基础设施项目管理模式与国际的科学接轨，将为我国大型基础设施建设投融资体制的创新提供重要参考和借鉴。

2011年8月15日，印尼大使易慕龙参观了青岛跨海大桥，他表示“青岛跨海大桥为印度尼西亚计划投资建设的巽他海峡大桥提供了良好的范例，印度尼西亚在巽他海峡大桥招商和建设中将充分学习借鉴大桥建设的先进技术和经验”。

9.5.4　经验总结

9.5.4.1　协议文本规范

本项目采用签署特许经营协议的方式向投资人授予特许经营权，对大桥投资、建设、运营和移交等主要内容都进行了明确约定，开创了国内跨海桥梁BOT招商项目的先河。

此前国内不少路桥招商项目对协议文本不够重视，按照一般招商类项目的惯例与投资人签署投资框架协议就了事，对特许权、特许期、协议终止、补偿、抵押、转让等项目细节均没有做出详细规定，导致协议双方在执行过程陷入推诿状态，很多项目进展并不顺利。而本项目在项目协议编制过程中，项目的咨询顾问与业主单位一起，对招标文件内容进行了深入的讨论，特许经营协议几经修改，合同文本的编制遵循国际惯例，参考国内外类似项目的经验并充分考虑到资本市场的要求和政府利益，对项目风险进行了恰当分配，形成了公平合理的协议文件。由于政府方和投资人所面对的都是自己熟悉或可以控制的风险，既充分保护了政府的利益，也大大增强了投标人的信心，这可以说是本项目招商成功的基石。

在随后合同执行过程中，双方各司其责，未出现实质性分歧，海湾大桥工程项目得以顺利实现融资和建设完工，说明特许经营协议是经得起实践检验的。

9.5.4.2　引入竞争充分

在特许经营项目招商运作中，选择有实力的、有经验的战略投资人非常关键。青岛海湾大桥项目投资额巨大，工程难度高，有实力参与特许经营投标的投资人比较少，即使采用“一对一”谈判方式来选择投资人也无可厚非。但在实际运作中，青岛政府采用了公开招标的方式，竞争的压力促使投资人降低了对投资回报的要求，确保项目进一步降低政府的财政负担。2011 年5月25日至5月31日，青岛市物价局向社会公开征求《青岛海湾大桥、青岛胶州湾海底隧道车辆通行收费标准定价初步方案》意见后，引起社会各界广泛关注，物价局对收到的意见和建议进行了分类汇总，并会同有关单位认真研究吸收社会各界提出的意见建议，最终确定海湾大桥七座以下汽车每车50元/次，走海底隧道每车30/次，比同类项目杭州湾的收费水平每车80 元/次低很多。

政府为确保招商成功，除将环胶州湾高速公路捆绑入本项目进行招商外，还将大桥陆域附近部分宗地列为可选的招商条件以平衡投资收益，经过竞争，中标人放弃对相关土地的要求，政府的利益得到保障。

9.5.4.3　聘请咨询顾问专业运作

青岛市政府遵循市场规律，聘请专业咨询机构，为政府提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务。政府聘请大岳公司为项目提供咨询服务，聘请北京中咨律师事务所和青岛文康律师事务所为法律顾问。专业机构弥补了项目政府招商人员在经验和专业知识上的不足，充分发挥其在项目结构设计、招投标方案设计、财务模型分析、协议商务条款设计等方面的经验优势，协助政府设计出更加严谨和符合国际惯例的文件，获得政府和境内外投资人的认可。