市场化项目风险的控制

5.3　市场化项目风险的控制

5.3.1　BOT项目风险的控制

5.3.1.1　招投标风险的控制

对政府而言，控制招标风险的主要手段是项目前期的充分论证和引入有类似项目丰富经验的中介机构担任咨询顾问。充分的前期工作和借鉴同类项目经验可以最大限度地降低招标失败的风险。

对投资人而言，控制投标风险的主要手段是做好项目前期的可行性研究和投标各项准备工作，组织各方面专家(如法律、技术、财务等)编制投标文件，以精心的准备将投标失败的风险降到最低。如果是两个或以上主体联合投标的，还可以在投资人的协议中事先约定各方承担的前期费用比例，将投标不成功的风险在投资人之间进行合理分配。

5.3.1.2　建设投资超支风险的控制

建设投资超支风险由投资人自行承担。对于此等风险，一般采用的控制手段是进行风险转移。投资人可以将工程建设任务委托给承包商，由承包商作为工程建设的主体，如出现投资超支时由其承担主要风险。同时，也可以采用投资人追加投资(以附属债务的形式提供并收取贷款利息)、贷款方提供超支资金支持等方式予以应对。

5.3.1.3　建设完工延迟风险的控制

对于由投资人自行承担的完工延迟风险而言，控制风险的手段也是进行风险转移。一种方式是将延迟风险转移给承包商，投资人应尽量选择经济实力雄厚、项目经验丰富的承包商进行工程建设，并就工期和进度向承包商提出明确要求。如出现完工延误事项，将逐日进行处罚(处罚的金额应可以抵消因完工延迟所导致的政府处罚款项)，或设置具有吸引力的提前竣工奖，以减少完工延迟的风险。

另一种方式是购买保险转移风险。对于在建筑安装工程一切险项下可获赔偿的损失或损坏所造成的完工延迟而发生的损失，可以通过购买建筑安装工程一切险之完工延迟险这样一种附加险，对延迟风险进行转移。

5.3.1.4　运营成本超支风险的控制

投资人对于运营成本超支风险的控制手段主要有两种:一种是自行承担该风险。此时投资人可以通过组建有丰富项目经验的运营团队、招聘富有经验的技术专家，设置成本控制奖励等方式进行风险控制。

另一种是进行风险转移，投资人可以选择专业运营商对项目设施的运营维护进行承包，投资人与运营商签订运营维护合同，约定运营商应承担的运营维护义务及违约责任，以达到降低运营成本超支风险的目的。

5.3.1.5　主要成本因素价格上涨风险的控制

此类风险一般由政府和投资人共同承担。如果采用在特许经营合同中对这些因素的影响设定一个调整起点的方式，则政府应对该起点进行认真测算和充分论证，起点设定得越高则政府的风险越小。而对于投资人，同样也应对该起点产生的影响进行论证与分析，对其而言起点设定得越低受到的保护越大，风险越小。

如果采用价格调整的方式，政府对于启动调价的起点应借鉴市场上同类项目的惯例和经验进行测算，分析财政能承受的最大支付能力是多少，从而确定调价幅度的上限，该上限越低对政府来说风险越小。从投资人方面讲，调价幅度的上限对投资收益的影响非常大。在与政府的博弈中，投资人将力争把调价幅度的上限定得高一些，上限越高风险越小。

5.3.1.6　通货膨胀风险的控制

通货膨胀风险一般由政府和投资人共同承担，主要是通过在调价公式中设计一定的与消费者价格指数(CPI)挂钩的因素，并约定政府承担上限和投资人承担范围的方式予以分担。

在确定上限时，政府应对历年CPI的变动情况进行精心研究，了解变动的趋势和幅度，在调价公式中设计合理的上涨承担上限，上限越低政府的风险越小。同样，投资人也应对CPI数据的历史变动进行分析，并争取将政府承担的上限设定得高一些，上限越高投资人的风险越小。

例如，在政府直接向投资人购买服务的污水处理市场化项目中，设定调价公式是分担和传导主要成本因素价格上涨风险和通胀膨胀风险的主要方式。目前国内污水项目采用较多的调价公式一般包含动力电、人员工资、化学药剂、物价指数等调价因子，根据全国工业品零售物价指数变化定期调整服务费价格中的成本费用部分，根据全国商品零售物价指数变化定期调整服务费价格中除成本费用部分以外的价格。通常，当物价指数变化大于10%时，按10%计算(即政府承担物价指数上涨风险的最高限为10%)，这种安排可以适当地降低政府风险。

5.3.1.7　市场风险的控制

市场风险由政府和投资人共同承担。对政府来说控制风险的方式主要是:充分调查项目的市场需求，在此基础上进行合理的预测并承诺保底量。保底量一方面要谨慎保守，以免政府为投资人没有提供的服务买单，另一方面也要适度乐观，以最大限度发挥基础设施的处理能力，实现公众利益最大化。其中，政府对度的把握非常重要。

对投资人而言，控制风险的手段主要来自于前期的调研与论证，与政府在签订的协议中约定保底量(或取或付量)也是一种控制方式。应注意的是在政府承诺的保底量较低的情况下，投资人不应盲目乐观高估未来的市场需求，否则将很可能在运营期内自行承担过多的市场风险。

例如，北京市昌平区沙河再生水厂特许经营BOT项目的设计规模为3万立方米/日，招商前政府为准确掌握项目服务区域的实际水量情况，委托专业机构通过现场调查、采样监测、资料收集等工作，经过综合分析编制了水质水量调查报告，以此作为项目重要商务条件——“基本水量”的预测依据。根据调查结果，最终制定了分阶段向投资人承诺基本水量的方案:一期工程从投产至运营期第5年基本水量为每一个运营月内日平均2.5万立方米，运营期第6年至特许期结束为每一个运营月内日平均3万立方米。若再生水厂进水量未达到基本水量，政府方按照基本水量向项目公司支付再生水处理服务费。若再生水厂的再生水处理量超过基本水量，政府应就超出的部分支付超额再生水处理服务费，超额再生水处理服务费等于超额水量与再生水处理价格之乘积再乘以60%。

5.3.1.8　环境保护风险的控制

环境保护风险由政府和投资人共同承担。对政府而言，在招商阶段编写合同时即应就此风险与投资人进行合理分配。政府主要的考虑因素一个是环保法规更新的可能性，一个是当地的财政承受能力。如果判断可能性较低、财政承受能力也较高，则政府可以适当地承受高一些的环境保护风险，这样有利于增加项目的吸引力;反之则可适当降低政府对环境保护风险的分担。

对投资人而言，在参与项目竞争时，就应对项目相关的环保法规进行充分研究，分析其变动的历史情况和更新的可能性，在项目可行性研究中充分考虑环境保护风险的高低。同时，投资人还可以为项目的环境保护风险建立一定的预防基金以进行应对。

5.3.1.9　法律变更风险的控制

法律变更风险由政府和投资人共同承担。对政府而言，其对法律风险的承担能力比较强，同时，考虑到法律变更风险发生的概率较低，政府可在此风险的分配上适当多一些，相应的，投资人自行承担损失的范围可定得低一些。

对投资人来说，法律风险主要是通过参加项目竞争阶段的充分研究和分析以及在项目合同中的合理约定进行控制。

例如，在济南市水质净化三厂BOT项目中，济南市市政公用事业局和项目公司双方约定特许经营期内，如由于法律变更导致项目公司为符合新的法律要求进行工况调整和设备改造带来年经营成本或年资本性支出增加，则项目公司有权从济南市市政公用事业局获得补偿。一般情况下，补偿可以采取现金补偿、调整污水处理服务费单价和在符合适用法律规定的前提下延长特许经营期三种形式，济南市市政公用事业局可自行选择采用哪一种补偿方式。其中，若法律变更导致污水厂每年运营成本增加不超过人民币壹佰万元或资本性支出增加不超过人民币贰佰万元时，项目公司应自行承担增加部分，济南市市政公用事业局不予补偿;若法律变更导致污水厂每年运营成本增加超过人民币壹佰万元或资本性支出增加超过人民币贰佰万元时，济南市市政公用事业局将对增加的运营成本中超过人民币壹佰万元的部分或资本性支出中超过人民币贰佰万元的部分给予补偿。

5.3.1.10　国有化风险的控制

国有化风险投资人无法控制，由政府予以承担。发生国有化的情况时，政府应向投资人支付赔偿。对此风险，政府可以采用风险转移的方式进行控制，如向保险公司、出口信贷机构、多边投资担保机构等进行投保。

5.3.1.11　信用风险的控制

信用风险对于政府、投资人和项目公司来说都是一种非常重要的影响决策的因素。若某一方违约，则另一方非但得不到预期收益，还可能遭受额外损失。因此，为控制该类风险，政府和投资人在签署项目合同前均需要就对方的信用度和履约记录进行充分细致地调查以判断出现信用风险的概率。

在项目合同谈判及签订过程中，政府对其面临的信用风险往往通过设置严格的资格审查条件、要求投资人提交履约保证(履约保函或履约保证金)、设置违约处罚条款等方式予以控制。而投资人对其面临的信用风险则可以通过要求政府设立专门的支付账户、开具支持函、与政府共同对支付账户进行监管或要求政府保持支付账户最低资金余额等方式进行控制。

5.3.1.12　征地拆迁风险的控制

政府在征地拆迁工作中要把维护稳定的工作做在前头，梳理出征地拆迁中和征地拆迁后有可能出现的不稳定因素，并有针对性地制订稳定风险控制化解措施，争取提前预防和化解稳定风险，在保证群众利益的同时推动征地拆迁工作顺利进行。

在征地拆迁过程中，政府要坚持严格依法征地拆迁与人性化征地拆迁相结合，保障被拆迁居民得到妥善安置。只有把这些工作做好了，征地拆迁的成本超支和时间延期风险才能得到有效控制。

5.3.1.13　融资风险的控制

融资风险主要由投资人承担。为控制该风险，投资人应与贷款机构提前进行充分沟通，争取与贷款银行就贷款协议的主要条款提前达成共识，一旦项目竞争成功，就可以迅速签订贷款协议，降低融资风险。当然，股东担保等增加项目信用的手段也有助于融资风险的降低。

5.3.1.14　不可抗力风险的控制

不可抗力风险对于政府和投资人来说均无法预见和控制，由双方各自承担，一般来说采用双方互免责任的方式。对政府而言，出现不可抗力事件时，其不承担按照保底量向投资人进行支付的义务;对投资人而言，出现不可抗力事件时，其不承担因未能足额按时提供约定服务需要支付的罚款。

5.3.2　其他模式项目风险的控制

5.3.2.1　TOT项目风险的控制

TOT项目中的资产评估风险主要由政府承担。政府对该等风险主要的控制手段是聘请有经验的专业评估机构。该专业评估机构应该具备相应的资质，同时具有与转让资产类似项目的评估经验。在评估时最好与资产转让方及其聘请的专业顾问及时进行沟通，尽可能在形成正式评估报告之前就评估价格达成一致意见。对于评估结果，还应报请国有资产管理部门审核批准。

5.3.2.2　BT项目风险的控制

投资人对于BT项目中由其承担的信用风险，应设立风险管理部门，认真分析项目建设过程中可能出现的风险，并研究具体预防措施控制风险，将风险降到最低。投资人可以将工程建设任务委托给承包商，由承包商作为工程建设主体承担建设过程中可能出现的主要风险。投资人还可以借助社会保险等力量将信用风险转移给保险公司，完善以工程保险为核心的风险控制体系，通过保险来分担工程建设过程中可能遇到的意外事故损失。

政府对于BT项目中由其承担的信用风险，首先应尽量保证合同履行的连续性和稳定性。同时，对于财政实力原因导致的无力承担回购的风险，应在项目初期就进行充分论证，如果当地财政难以支付回购款，则应对项目实施的必要性和可行性进行考虑。

5.3.2.3　PPP项目风险的控制

PPP项目中政府和投资人共同分担风险的方式采用得比较多，因此，双方应针对项目实际情况对自己承担的那部分风险采取有效的控制手段和方法(具体方式可参见BOT模式中的风险控制手段)。

5.3.2.4　股权转让项目风险的控制

为降低股权转让项目中的整合风险，首先，可以设计一种科学的、适应于政府和投资人双方的、切合合资后新企业实际情况的组织架构和沟通方式，整合双方原有的企业文化，逐步摸索形成合资后新企业自己的企业文化，确立适宜的发展战略和经营理念。

同时，缩小价值取向差异的方法是政府和投资人在合作中充分尊重彼此的价值取向，秉承合作原则，求同存异，谋求双方共同利益，最终实现价值取向趋同化。