民间组织合法性问题的法理解读

三、民间组织合法性问题的法理解读

民间组织之宗旨合法性与活动合法性问题，是比较好理解与识别的问题。现实中民间组织的合法性困境主要在于组织合法性方面。对此，既与对法律规范之理解有关，也有实际操作的问题存在。

1.如何看待“合法性”之“法”

法律⁽¹⁹⁾规范具有不同的效力等级(或称位阶)。从法律规范的位阶上说，有宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件等层次。一般而言，高效力等级的规范优于低效力等级的规范；在同一个效力等级规范中，新法优于旧法，特别法优于普通法。对此，我国《立法法》有详细规定。由于有效力等级的差异，违反一个位阶规范并不意味着必然违反另一个位阶规范。

我国关于民间组织合法性问题的规范体系是有欠缺的。我国宪法明确规定公民享有广泛的权利。结社自由也是宪法所规定的公民的一项重要权利，属于政治权利之分类。当然宪法也原则规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”但是，一个很简单的道理:权利应当受到限制，但应当由法律加以限制。《立法法》特别地对需要保留由法律加以规定的事项做了明确。该法第8条规定:下列事项只能制定法律，其中第五项是“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”。因此，行政法规、规章没有权力剥夺宪法赋予公民的权利，特别是政治权利。我国目前对民间组织加以规范的法律文件主要是行政法规《社会团体登记管理办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及民政部规章《取缔非法民间组织暂行办法》。虽然我国关于民间组织的两个行政法规从名称上看，只是规范民间组织的登记事项，但是由于在宪法与行政法规之间缺乏法律这一位阶，因此，对结社自由权进行限制或者剥夺就缺乏完整性的法律规定。于是，这两个行政法规实际上限制甚至剥夺了结社自由权的行使。

因此，从法律规范位阶之角度，民间组织合法性可以有不同法律位阶之理解。我们至少可以得出以下结论:第一，民间组织的存在具有合宪性，因为其成立依据来源于宪法上的权利授予；第二，无任何法律(狭义的法律)明文加以禁止。第三，未经依法登记的组织属于非法民间组织之规定来自行政法规和政府规章，其效力颇可质疑。对此，在国家已经颁布立法法并倡导依法治国之背景下，由立法机关制定“民间组织法”显然已属必要。对此，已有学者提出建议。⁽²⁰⁾

2.非法与违法的含义理解

非法表示一种静止的状态，表示某种事物的存在不合乎法律的规定性，没有得到法律的正式认可。使用非法一词时，一般是在需要国家法律认可的领域。即某种社会关系或事实状态的存在需要法律认可、登记或者许可。对于许可的性质，在我国行政许可法制定前后的讨论中，尽管观点众多，但普遍认为，许可涉及两点:其一，承认权利是固有的；其二，权利需要受到限制。由此导致行政许可的出现以及对其的规制。⁽²¹⁾

违法是一种动态的活动形式，表示某种行为或者活动违反了法律的某项或某些命令性规定或者禁止性规定。一般认为违法行为要承担法律责任，承担法律责任的违法须有四个构成要件:实施了违反法律法规规定的行为、行为具有社会危害性、行为的实施主体具有责任能力、行为的实施主体主观上有过错。⁽²²⁾

所以，用合法还是非法描述组织或者某种关系状态，用合法还是违法形容活动或者行为状态。非法只是表明某种状态未经法律认可，非法并不一定违法，也不一定就是坏的或者恶的，更不意味着犯罪。正如由未经国家批准的正式出版单位制作的刊物、书籍为非法出版物一样。非法出版物并不一定违法，如果这些刊物、书籍不存在违反法律的内容，没有侵犯国家、社会、他人的合法权益，制作出来也不是用于营利。否则一个小学生自娱自乐，自我锻炼，办份连续“出版”的电脑小报也构成违法，就是荒唐的事情了。类似的例子如有“非法同居”，却未有“违法同居”之说。

民间组织的存在可能处于非法的状态，但其活动可能是合法的。虽然也可以说以非法状态开展活动就是违法，但以前文对民间组织合法性问题的概念解读来看，某一民间组织可能具有宗旨合法性、活动合法性，只是不具备组织合法性。活动违法方构成违法。不具备组织合法性只是非法，而非违法。

关于民间组织登记管理的两个条例明确规定了民间组织未依法登记的法律责任。未经批准或者登记，擅自开展活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。与两个登记管理条例相对应，《治安管理处罚条例》和新近颁布的《治安管理处罚法》都有关于违反登记管理规定给予处罚的规定。《治安管理处罚法》第54条规定:“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款:(一)违反国家规定，未经注册登记，以社会团体名义进行活动，被取缔后，仍进行活动的；(二)被依法撤销登记的社会团体，仍以社会团体名义进行活动的。”可虽然两个登记管理条例都规定违法结社构成犯罪的，依法追究刑事责任，但查阅我国《刑法》，却未见有非法结社、非法成立民间组织犯罪的直接规定。与有组织犯罪相关的规定有三个:一是《刑法》第300条关于组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破坏国家法律、行政法规实施的犯罪；二是第120条组织、领导和积极参加恐怖活动组织的犯罪；三是第294条组织、领导和积极参加黑社会性质的组织的犯罪。⁽²³⁾因此，可以这样理解，如果组建民间组织未依法登记或筹建，可能会受到民政管理处罚——取缔、没收财产等，也可能会受到治安管理处罚——拘留、罚款、警告。但如果所组建的组织并未从事刑法所规定的犯罪行为(邪教组织、恐怖组织、黑社会性质组织)，则不应当受到刑罚处罚。事实上，在法无明文不为罪的原则下，两个登记管理规定关于追究犯罪的规定实际上是落空的。

以上规定表明，从行政法规和规章层面看，合法还是非法的标准是登记，未依法登记以自己的名义独立开展活动的组织属于非法民间组织，处于非法状态。但非法状态并不一定表明该组织不能存在并以某种合法的方式开展活动，更不构成犯罪。这似乎可以解释我们今天的中国社会何以有大量未经依法登记的民间组织存在却并未受到追究和取缔的现象。由于各种原因，这些组织没有得到组织合法性的正式认可，但仍然以其宗旨合法性和活动合法性获得生存和发展的理由而在社会上开展活动。这些组织的发展方向有三:其一是在逐渐取得依法登记所需要的各方面条件后进行登记，成为组织合法性的民间组织；其二，在无法获得组织合法性保障的情况下，继续保留这种边缘性的地位，小心谨慎地开展活动，当然也随时面临取缔的危险；其三，这些组织如果从事违法的活动，则极有可能失去已经取得的支持，受到国家法律的制裁。