公共信息资源公益性开发利用的先天不足

(三)公共信息资源公益性开发利用的先天不足

我国计划经济体制下政府垄断式管理公共信息资源的直接后果就是排斥了社会和市场的作用，割裂了公共信息资源与市场和民间社会的内在关系，同时，由政府通过事业单位直接管理公共信息资源，形成了事业单位与政府的依附关系，各信息机构没有公共信息资源管理的自主权，一切都遵从政府安排，造成公共信息资源管理运行的僵化和与社会需求的脱节。

同时，政府机构改革每次都跌入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈本身就从另一个侧面表明，没有成熟的社会和新的组织形式来承担政府下放的权力，政府就不得不收回原有无所不包的权力重新回到全能管理者的起点。也就是说，政府机构精简的前提是政府职能转换，而职能转换又需要有一定的社会组织来承载下放的职能，培育各种各样的民间组织就成为改革政府的必然选择。在公共信息资源管理领域，这个道理尤其适用，因为公共信息资源的普遍性、基础性、共享性等特点决定了广泛的社会参与是公共信息资源有效管理的基础，调动社会力量投入公共信息资源开发建设是改革政府公共信息资源管理困境的现实出路。毕竟政府只是社会公共利益的集中代表，还可能有其他组织和团体来反映公共利益。第三部门组织作为连接政府与公众的桥梁，参与公共信息资源管理有其先天优势。

党的“十五大”报告明确提出要培育和发展社会中介组织，成熟的社会、规范的非营利性部门是公共信息资源社会管理的前提条件。尽管改革开放以来，我国非营利性部门得到迅速发展，并呈爆发式增长，从事公共信息服务的既有图书馆、档案馆、文化馆等国家事业单位，也有许多来自行业领域和基层社会的各类协会、社区组织以及民间信息咨询机构等，人员、规模都呈上升趋势，但由于管理体制、社会传统以及经济文化等多方面原因，我国非营利性部门参与公共信息资源管理还面临诸多困难。

1.职能目标错位

非营利性部门参与公共信息资源管理的动力来自于社会的推动，代表基层信息需求、满足公众信息服务、维护社会信息利益是非营利性部门参与公共信息资源管理的初衷，然而从实际运作情况看，不仅政府所属的事业单位因其较强的行政依附性而具有了相当的公共信息资源强制性管理权力，忽视了为公众服务的职责，而且许多行业协会以及民间信息机构都不同程度地把提供信息服务当成营利的重要渠道，逐渐背离了非营利性宗旨，开始走上市场化道路。

2.官办色彩浓厚，独立性不足

无论是图书馆、信息中心等国家事业单位还是来自民间的信息机构，几乎都挂靠在一定的政府部门名下。除去规定的指导监督关系外，政府部门与这些组织之间还存有许多千丝万缕的内在联系，有相当比例的非营利性部门事实上是政府信息资源管理职能的外部延伸机构，如国家的各类行业协会就承担了制定行业标准、评估行业等级资质的任务。许多民间信息机构是由以往的政府机关或事业单位转制而来，其工作风格遗留了相当多的行政痕迹，无论是关注的对象还是主要业务范围仍然是围绕政府信息资源为政府信息管理提供服务而展开，即使是一些面向公众的信息服务，也往往是利用与政府部门的特殊关系，承接一些对外服务项目或借获取信息的便利，与同行之间在不公平的起点上竞争。同时，从总体来看，我国非营利组织的主要收入来源于政府的财政拨款和补贴，约占一半以上，46.6%的非政府组织由业务主管部门提供办公场所，在人员任免和内部机构设置等内部管理方面政府仍然保有相当的决定支配权。

3.有关非营利性部门公共信息资源管理的法律法规不健全

目前，国家关于第三部门管理的主要法律规范有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、公益事业捐赠法等，无论是数量还是内容体系都还不十分完善，不同程度地存在着登记注册限制过多、门槛过高、登记管理机关与业务管理机关双重控制过严以及筹资环境不佳、监督系统薄弱等问题，在公共信息资源管理领域，国家对非营利性部门组织公共信息资源开发建设的资格限定十分严格，制约因素多，缺乏激励非营利性部门公共信息资源管理的良好制度环境。

4.资金来源缺乏稳定保证

尽管经费不足是世界各国非营利性部门发展中遇到的普遍性问题，但我国非营利性部门遭遇的情况尤甚，由于尚未形成对非营利性部门发展起支撑作用的资金网络系统，我国90%以上的民间非营利性组织每年的支出额在50万元以下，只有2%在100万元以上，资金来源的单一和依附政府而导致的自我造血功能薄弱，使非营利性部门公共信息资源开发建设的规模普遍偏小，而且分布零散，尚未形成气候。即使是国家所有的公共图书馆、文化馆、档案馆等专职从事公共信息资源管理的部门，在事业发展经费方面也是捉襟见肘，国家下达的经费拨款更多地为人头费所消耗，用于事业拓展的比例增长不大(见表8-1)。

表8-1　我国公共图书馆图书量与流通利用变化情况对比

注:数据来源于良芝，李晓新，王德恒.拓展社会的公共信息空间.科学出版社.

5.内部管理松弛、社会影响低下

管理学家彼得·德鲁克认为，非营利性机构的效能是政府的两倍，能有效削减政府赤字。但我国非营利性部门的公共信息资源管理结果却不然。因体制原因，国家所属的事业单位尽管拥有大量信息资源，但自主开发与有效服务的动力机制不完善，使得公共信息资源闲置与短缺并存的局面短期内还无法彻底扭转。相当多的民间信息机构规模小、内部制度不完善、专业人员素质不高、运作欠规范、自律机制不健全，动员社会资源的能力还相当有限，所提供的服务基本上还停留在一次性信息的查阅、传送等低端服务阶段;加之政府实际监管的不力，违规操作行为时有发生，会计师事务所、审计事务所提供虚假验资报告、会计信息、审计信息以及证券信息失实等行为屡见不鲜。公共信息资源管理的层次不高，服务质量令人堪忧，由此导致社会的认可与信任程度低，公众仍把政府作为公共信息服务的主体。

6.缺乏合理布局

从我国事业型信息服务机构的地域分布看，我国非营利性部门在公共信息资源管理中的地域分布均衡性差，公共信息资源的社会管理程度高、发展较快的是沿海地区和一些大城市，如北京、上海、广州等城市非营利性组织和图书馆等公共信息机构参与公共信息服务的水平和层次、质量等明显高于全国平均水平，而中西部地区尤其是广大农村社会性信息机构的覆盖面十分有限，主要由图书馆、文化馆等事业单位参与服务，民间组织在有些地区和行业开展公共信息服务的空间还没有打开。

非营利性部门在公共信息资源管理过程中出现的种种问题表明，我国公共信息资源社会管理的不成熟，如果在此情况下把政府职能转变中的权力职责等统统下放委托给非营利性部门，必将导致公共信息资源管理的混乱。另一方面，广泛参与是公共信息资源管理的内在要求，多元利益主体的出现已经深刻改变了我国的社会结构，人们不再依赖和满足于原有单位制的信息获取流通渠道，需要有新的信息表达、获取途径。因此，认真借鉴国外公共信息资源社会管理的经验教训，积极培育和动员我国非营利性部门参与公共信息资源管理，加强政府的领导与监控是实现公共信息资源效用价值的现实选择。

美国公共图书馆在推进公共信息资源开发与共享等方面的许多做法值得我们效仿。20世纪60年代美国政府发起的“战胜贫困计划”充分依托公共图书馆等社会性信息机构为社会的弱势群体提供信息服务，并取得了显著成效。1972～1973年，美国5大城市公共图书馆系统共同参与了由美国教育部图书馆和学术资源处资助的“街区信息中心计划”，使公共图书馆与政府部门、非营利性组织和其他社区信息服务机构之间建立了初步的合作关系^[7]，将公共信息资源管理工作与公众的信息需求有机结合在一起，并成为人们日常工作生活中不可缺少的组成部分。

日本是典型的政府主导型市场经济国家，其非营利性部门与政府公共信息资源管理的分工合作关系值得借鉴。为促进中小企业的健康发展，除了在中央政府的中小企业厅设有搜集中小企业信息的信息系统、在各都道府县设置中小企业地方信息中心专门从事为中小企业服务的信息搜集与提供工作外，还组建了一系列官方和民间团体，1995年以来，相继成立了3.65万个按行业组成的民间中小企业组织，如“中小企业信息总会”等。这些组织在通产省的指导下不仅积极为中小企业提供信息服务，而且还进行积极的业务指导和扶持，极大地推动了日本中小企业的健康发展。

法国作为欧盟第一农业大国，其农业信息服务网络非常发达，除政府农业部门定期或不定期地向社会发布政策信息、统计数据和市场动态外，大批的第三部门组织积极加入到农业信息资源的开发建设领域，广泛开展农业信息服务，如农业商会主要传播高新技术信息，产学研一体化的农业科研教学单位通过培训学员和向社会咨询实施农业科技信息服务，各种行业组织和专业技术协会都尽量搜集对本组织有用的技术、市场、法规、政策信息为组织成员提供服务，而各种农产品生产合作社和互助社等机构也都担负起了为组织成员主动提供信息的职责，形成了覆盖全国运转灵活的农业信息服务网络。^[8]