甘肃部分党政干部对省“十二五”规划中约束性指标的评价
⊙魏学宏
2011年1月18日甘肃省第十一届人民代表大会第四次会议审议通过《甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。这是甘肃省未来五年经济社会发展的纲领性文件。《规划纲要》从抢抓发展机遇、全面实施区域发展战略、加强基础设施和生态环境建设等方面入手，阐明了“十二五”期间甘肃省国民经济和社会发展的目标任务、发展重点和政策取向，描绘了一幅未来五年甘肃省经济社会跨越式发展的宏伟蓝图。
《规划纲要》在目标体系上，不但重视经济指标，更重视人文的、社会的、环境的指标。《规划纲要》在统筹考虑未来发展趋势和条件的基础上，确定了24个主要指标，其中预计性指标12个，这里面包括国内生产总值的增长率、服务业增加值比重、城镇化率等等。约束性指标12个，主要包括耕地保有量、单位国内生产总值能耗、能源消耗降低和主要污染物排放总量减少等等。整个规划中的约束性指标，是在预期性指标基础上，强化了政府必须履行的职责，是政府必须实现、必须完成的指标。甘肃党政干部对《规划纲要》中约束性指标的认识、理解、评价对于加快推进甘肃“十二五”规划的实施具有十分重要的意义。为此，本课题组试图通过调研分析甘肃部分党政干部对《规划纲要》中约束性指标的认识和评价，了解他们对《规划纲要》中约束性指标的认知程度，为有关部门掌握动态、出台相关政策提供参考。
一、被调查者的基本情况分析
本次调查对象主要选取了在甘肃省委党校和甘肃省行政学院的来自全省14个市（州）参加培训的党政领导干部，其级别包括地（厅）级、县（处）级和科级及一般干部四个级别。本次调查共发放问卷200份，收回有效问卷175份，问卷回收有效率为87.5%。
从性别结构看，此次调查对象男性占多数，共112人，占被调查者总数的64%；女性57人，占32.6%（175人中有6人没有标注性别）。从年龄分布上看，年龄在18~25岁之间的2人，占被调查者总数的1.1%；年龄在26~35岁之间的44人，占25.1%；年龄在36~45岁之间的79人，占45.10%；年龄在46~60岁之间的45人，占25.70%；年龄在60岁以上的2人，占1.1%（175人中3人没有标注年龄）。从职务级别看，一般干部12人，占被调查者总数的6.9%；科级77人，占被调查者总数的44%；县（处）级81人，占46.3%；地（厅）级的3人，占1.7%（175人中2人没有标注级别）。
二、问卷调查与分析
（一）被访党政干部对《规划纲要》及约束性指标的了解程度
《规划纲要》主要是阐明“十二五”甘肃省国民经济和社会发展的目标任务、发展重点和政策取向，明确政府工作重点，引导市场主体行为，努力实现经济社会又好又快发展和人民群众生活水平明显提高。《规划纲要》是未来五年全省经济社会发展的宏伟蓝图，是全省各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重要依据。在175位调查对象中，表示对《规划纲要》很了解的有18位，一般了解的有133位，不了解的有12位，分别占被调查者总数的10.3%、76%和6.9%。由此可见，被调查的党政领导干部对《规划纲要》的关注率很高，大多数人（86.3%）对此都有了解。从地域分布上看，《规划纲要》在天水市、平凉市、张掖市、定西市的了解度较高，这些市州的被调查者对该规划均表示了解，说明《规划纲要》的认知还存在一定的区域性特征。从被调查者的级别看，地（厅）级党政领导干部全部为一般了解，县级党政领导干部不了解的占9.3%，一般干部不了解的占16.7%，说明《规划纲要》在基层的认知程度还需进一步加强。
在175位调查对象中，表示对《规划纲要》中的约束性指标很了解的有66位，不了解的有91位，分别占有效百分比的42%和58%。由此可见，被调查的党政领导干部对《规划纲要》中约束性指标的关注率不是很高。
为了了解被调查者对《规划纲要》中约束性指标的了解程度，本专题还特别设计了与省“十一五”规划比较，省“十二五”规划中约束性指标新增加的指标主要注重哪两个方面的问题，其中了解节能减排的123人，了解民生的86人，完全了解这两个新增加指标的仅有23位，占全部被调查者的13.1%，这和前面很了解《规划纲要》的比例（10.3%）比较接近。说明大部分被访党政领导干部在对《规划纲要》中约束性指标的认知上，仅限于表面的初步认知，对内涵认识深刻的为数不多。而没有对《规划纲要》中约束性指标内涵的深刻认识，也就不可能在决策中加以重视，因此，在未来《规划纲要》推进实施过程中，《规划纲要》中约束性指标相关知识的普及还应该是重点之一。
（二）被访党政干部对《规划纲要》及约束性指标的满意程度
《规划纲要》中所定的约束性指标是充分考虑了甘肃发展实际，结合甘肃省情设置的，注重科学发展、以人为本。《规划纲要》提出的约束性指标主要集中在公共服务和公众利益领域，具体包括教育、养老、医疗、住房以及可持续发展等群众关心和迫切希望得到解决的问题，对约束性指标关注的人群还是比较广泛的。被访党政干部对《规划纲要》中所定约束性指标程度高低做出了评价，具体见表1。
表1 甘肃党政干部对《规划纲要》中所定约束性指标程度高低评价比例（%）
续表
被访党政干部对《规划纲要》中所定约束性指标程度高低评价中有1/3左右的人认为森林覆盖率（%）、城镇参加基本养老保险人数（万人）、城镇保障性安居工程建设（万套）的指标定得较低。特别是城镇保障性安居工程建设（万套）指标认为适中的人不到一半。这说明甘肃需要在城镇保障性安居工程建设中加大力度，降低房价，改善居民的居住条件，让更多的百姓住有所居。政策促使人们的住房消费回归理性，理性的住房消费，必然带来房地产价格的理性回归，合理回归将促进房地产市场稳定健康发展。其次认为指标定得较低的集中在主要污染物排放，认为化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量下降或减排指标需要提高。从实际看，约束性指标最难完成的是氮氧化物排放量下降，因为它不仅来自工业企业和燃煤的排放，还来自机动车的排放。该指标直接涉及人民群众的身体健康，将其设定为约束指标，表明经济社会发展必须以人为本的核心，也更加强调经济发展质量。为此，甘肃需要走一条具有中国特色的新型工业化道路，促进城乡、区域统筹发展，坚定一、二、三产业协调发展的决心。
（三）被访党政干部对获取《规划纲要》中所定约束性指标知识的途径及对宣传方式的期望
1.《规划纲要》中所定约束性指标相关知识获取渠道
在被问及“您接受过关于甘肃省‘十二五’规划中约束性指标具体内容的相关培训吗”，只有28位（17.6%）甘肃省党政干部回答曾接受过相关培训，这28位被调查者主要来自兰州市、白银市、平凉市、武威市、金昌市和嘉峪关市。而在被问及“您主要通过何种渠道获取甘肃省‘十二五’规划中约束性指标信息的”，有56位（35%）选择了政府文件或工作报告、49位（30.6%）选择了报纸杂志、27位（16.9%）被调查者选择了广播电视、15位（9.4%）选择了网络、13位（8.1%）选择了其他途径（见图1）。
图1 甘肃省“十二五”规划中约束性指标信息获取渠道
2.对《规划纲要》中所定约束性指标宣传方式的期望
在被问及“如果要加强甘肃省‘十二五’规划中约束性指标的宣传力度，您认为哪种方式最有效”时（多选题），113位（70.2%）被调查者选择了广播电视，92位（57.1%）选择了报纸杂志，82位（50.9%）选择了网络，52位（32.3%）选择了手机短信，50位（31.1%）选择了标语或公益广告，47位（29.2%）选择了政府文件或工作报告，6位（3.7%）选择了企业产品宣传，6位（3.7%）选择了其他（见图2）。
图2 部分党政干部对“十二五”规划中约束性指标宣传方式的期望比例
（四）被访党政干部对《规划纲要》中所定约束性指标主要观点的认知
1.对《规划纲要》中所定约束性指标实现主要障碍的认知
指标设立容易，但真正落到实处需要做的配套工作还很多。例如分配二氧化碳减排指标，应考虑甘肃各地差异，重工业地区和轻工业地区，就应区别对待。但前提是必须做好二氧化碳排放量的测算，并有具体的分配标准和分配办法。其次，我国和甘肃省内颁布了一系列有关法律法规，制定了一系列相关政策、标准和管理制度，这对约束性指标的实现具有一定的促进作用。但目前是“规划规划，墙上一挂”，各方面对约束性指标实现的重要性与紧迫性尚未达成共识，约束性指标的数字要求和限制尚未普及和深入。在被问到“您认为实现甘肃省‘十二五’规划中约束性指标主要障碍是什么”时，被调查者中有52人（32.9%）认为缺少研发资金和技术支持是最主要障碍，47人（29.7%）认为社会公众意识淡薄是主要障碍，30人（19%）认为是政府对政策执行不力，17人（10.8%）认为缺少相应的法规政策与标准是最主要障碍，12人（7.6%）认为缺乏激励机制是主要障碍（见图3）。
图3 对甘肃省“十二五”规划中所定约束性指标实现主要障碍的认知
2.对《规划纲要》中所定约束性指标实现最有效手段的认知
对《规划纲要》中所定约束性指标的实现我们要尽量减少使用驾轻就熟的行政手段，而要着眼长远，综合运用经济、法律等手段，通过持续推进改革来解决发展中的难题。但在规划中所定约束性指标尚未完全普及的情况下，政府的宏观调控作为一种调控手段能有效地推动约束性指标的实现。在被问到“您认为实现甘肃省‘十二五’规划中约束性指标最有效的手段是什么”时，被调查的175位甘肃省党政领导干部中有49位（31.2%）选择了加强政府宏观调控，48位（30.6%）选择了实行强制性行业标准，32位（20.4%）选择了提高科研与技术水平，28位（17.8%）被调查者选择了提高公众参与意识（见图4）。
图4 对实现甘肃省“十二五”规划中约束性指标最有效手段的认知
3.对将约束性指标的完成情况纳入地方领导干部考核体系的认知
在过去相当长一段时间里，一些领导干部为了追求GDP的增长盲目上项目，不考虑对环境、资源的影响，致使在经济发展的同时付出了沉重的资源、环境代价。一些领导干部为了追求眼前政绩，不考虑未来发展前景，致使教育、住房等民生问题欠账叠加。各地方为了保经济增长，让这种不良发展趋势又开始抬头。在“十二五”期间，将约束性指标的完成情况纳入地方领导干部考核体系显得迫切而重要。通过此次调查发现，在被问及“是否将GDP能耗指标纳入考核体系”时，85.1%（137人）的被调查者认为非常有必要，12.4%（20人）的被调查者认为没有必要，还有2.5%（4人）的被调查者表示不关心（见图5）。
图5 对约束性指标的完成情况纳入地方领导干部考核体系的认知
在“十一五”规划中，共明确了8个约束性指标。其中，单位国内生产总值能源消耗、主要污染物排放总量、耕地保有量三个约束性指标，要求分解落实到各省、自治区、直辖市，并纳入各地经济社会发展综合评价和绩效考核。从过去的实践看，将约束性指标的完成情况纳入地方领导干部考核体系确实是有助于约束性指标的实现，但作为被考核对象的党政干部，他们对这一问题的认知将不可避免地影响到最终的执行效果。通过访谈，反对将约束性指标的完成情况纳入地方领导干部考核体系的党政领导干部认为：首先，甘肃省作为老少边穷省份，在全国经济迅猛发展的大形势下，目前的首要任务应该是抢发展速度，完成约束性指标会不可避免减缓经济发展速度，这样会造成甘肃与全国的差距将越来越大。其次，要完成约束性指标，政府必须对一些资源进行重新配置，对一些资金的使用必须有倾向性，像甘肃就要建设一些高效节约的项目，或者规划建设一些实实在在的“循环经济示范区”“生态工业园区”等，以期实现资源的合理利用。
4.对约束性指标实现的主体的认知
《规划纲要》中所定约束性指标实现需要整个社会的推进，这里的“社会”不仅仅指政府、企业和公众，环保团体、媒体、专家学者和社区组织也是约束性指标实现的重要推动者。在被问及“您认为在实施完成甘肃省‘十二五’规划中约束性指标过程中，最应该做出行动的是谁”时，政府和企业成为被调查者的首选。118位（73.3%）被调查者认为政府部门最应该在约束性指标实现中做出有效性行动，29位（18%）则选择了企业。其次，被调查者选环保团体和媒体为重要的推动者的比例稍低，被调查者中仅有5位（3.1%）选择了环保团体，3位（1.9%）选择了媒体。普通群众和社区组织在被调查者中未被认为是推动循环经济的主体，仅有2位（1.2%）被调查者选择了普通群众，4位（2.5%）被调查者选择了社区组织。但总体而言，被访甘肃党政干部大多数认为约束性指标实现的主体应该是政府和企业。
5.对约束性指标实现需要重点完善的层面的认知
今年是“十二五”规划的开局之年。半年多来，甘肃各地、各有关部门认真贯彻中央决策，按照《规划纲要》中约束性指标要求在降低能耗、减排污染物、保护耕地等方面做了大量工作。但从实际效果看，约束性指标的完成情况与规划要求相比还有很大差距，出现问题的主要原因是很多地方的发展思路还没有与中央、省委省政府保持一致。甘肃省党政干部对《规划纲要》中约束性指标完成过程中需要完善的层面也各有各的理解。选择政策层面需要完善的有65位，占40.6%；选择实践层面需要完善的被调查者有57位，占35.6%；选择组织层面需要完善的有38位，占23.8%。从调查和访谈结果看，甘肃党政干部认为完成甘肃省“十二五”规划中约束性指标在于政策层面。
6.对实现《规划纲要》中约束性指标工作难点的认知
甘肃这几年发展迅速，各方面都取得了喜人的成绩，但我们应该看到，甘肃省基本省情是自然条件比较恶劣，生态环境极端脆弱。例如山地、高原、沙漠和戈壁占土地面积的85%；大部分地区干旱少雨，多年平均降水300毫米，而蒸发量在2000多毫米。甘肃省基础教育与发达地区相比，还存在入学率与完成率较低，师生比偏高，教育经费投入较少等问题。传统产业是甘肃省经济的支柱，同时也是资源能源消耗和废弃物排放的大户。因此说，提高森林蓄积量、森林覆盖率、九年义务教育巩固率、降低或者减少主要污染物排放的约束性指标对甘肃来说都是任重道远。比如着眼于节能减排，就必须采用新技术、新工艺，开展清洁生产，降低生产过程中的资源能源消耗，从源头上降低污染物的排放量。这就意味着大量资金和技术的投入，此举对甘肃省现有的经济技术发展水平来说还是有一定的困难。调查显示，77位（48.4%）被访者认为政府宣传及政策落实不到位是约束性指标实现的难点，有38位（23.99%）认为节能技术的开发和推广困难是约束性指标实现的难点，24位（15.1%）选择了群众节能意识不够高，另外还有20位（6.91%）认为企业、组织机构普遍不够配合是约束性指标实现的难点。
（五）对甘肃省部分党政干部实现约束性指标信心的调查
《规划纲要》中的约束性指标，都是关乎人民生活、科技教育和资源环境类的指标，属于政府公共服务和社会管理职责，是人民群众的热切期待。这充分显示了规划制定的科学合理性，具有鲜明的政策导向。《规划纲要》中提出的约束性指标，是党和政府对人民做出的承诺。然而，甘肃省党政干部对《规划纲要》中的约束性实现是否有足够的信心，将直接关系到约束性指标的能否兑现。为此，本专题特设计了一个关于对实现甘肃省“十二五”规划中约束性指标是否有信心的问题。调查结果显示，55.6%的被调查者表示有信心，36.9%的被调查者表示信心不大，6.9%的被调查者对约束性指标实现没有信心，还有0.6%的被调查者表示说不清楚（见图6）。总体看，甘肃省党政干部对《规划纲要》中约束性指标的实现还是比较乐观的，但是我们还需要进一步宣传，让更多的人了解规划中的约束性指标。
图6 对实现甘肃省“十二五”规划中约束性指标信心指数的认知
（六）对约束性指标的实现是否会对经济发展造成负面影响的调查
从长远看，约束性指标实现的经济效益、生态效益和社会效益都会很好，但短期内，约束性指标的实现需要大量的资金和技术投入。对甘肃省这样一个经济并不发达的省份而言，对许多边远山区的教育机构而言，对众多举步维艰的中小企业而言，对任期有限而又需要出政绩的官员而言，要将有限的资金大量投入到短期内效益并不显著的事情上有点勉为其难。因此，很多党政干部认为：实现约束性指标是千秋万代的好事，但在一定程度上会影响到目前经济发展的速度。调查结果显示，有10位（6.6%）被调查者认为约束性指标的实现在很长时期内都会减缓经济发展速度，有44位（29.1%）认为会推动经济增长，有81位（53.6%）认为短期来看会有负面影响，但长期看有利，还有16位（10.6%）对此不愿发表看法，选择了不清楚。
三、甘肃省部分党政干部对实现约束性指标的建议
本次调查问卷在设计过程中特意设计了一个开放式问题，即“您对甘肃实现甘肃省“十二五”规划中约束性指标有什么建议”，以便被调查者对调查主题有足够发挥的空间。从回收的175份有效问卷看，仅有34人对该问题谈了自己的看法。他们的建议主要集中体现在以下几个方面：
首先，对“十二五”规划中约束性指标总体上持认可态度，但从目前实际来看，他们感觉许多地方、许多官员都在做表面文章，对其实施成效并不乐观，应更加深入地将约束性指标分解、落实，并加强督促完成。
其次，承认政府在约束性指标完成过程中的宏观调控地位，但甘肃省完成约束性指标的经济、技术、体制障碍还较多，甘肃省约束性指标要想成功完成仅靠政府恐怕难以实现，还需要从经济发展、采用新技术等方面破解难题。
再次，约束性指标的实现要避免做表面文章，不能只停留在概念层次上，还需要政府、企业、科技界、媒体、公众等的共同努力，通过发挥政府宏观调控作用、建立法规制度、完善考核制度等措施来推动。
四、结论与分析
从调查情况来看，甘肃省绝大部分党政干部对《规划纲要》中的约束性指标了解程度仅限于知道而已，对约束性指标的内涵、实现的基础、完成的条件知之甚少。这一方面反映甘肃省党政干部对完成约束性指标的主观意识淡薄，另一方面也说明甘肃省对规划中约束性指标宣传的力度和手段不够，还需要进一步加强。连能够对整个约束性指标完成过程中施加直接影响的地方政府领导对约束性指标的了解都如此有限，企业、公众的心中了解就更加有限了。
约束性指标的制定具有一定的前瞻性和长远性，并不是每个社会成员都能够理解并主动付诸实践的。约束性指标的实现需要直接的法律法规、政策、规章和间接的习惯与意识约束以及完备的监督、实施机制的保障。因此，完成约束性指标需要政府在宣传、立法、制度、政策法规及自我行为等方面发挥关键性、导向性的重要作用。
部分党政干部对约束性指标的认识有偏颇，他们对个别地方完成约束性指标做表面文章深表担忧，认为上层高度重视，地方领导干部为了任期内的政绩，持敷衍或观望态度的较多。省上还需要进一步将约束性指标深入普及，改变干部的政绩考核手段，给他们留出完成约束性指标的空间。
五、对策建议
《规划纲要》是甘肃省经济社会发展中的一件大事。同时，《规划纲要》中的约束性指标对甘肃省经济社会发展转型有着重大的现实意义。约束性指标的提出，体现了党中央、国务院全面贯彻落实科学发展观的决心，是我国宏观管理方式的一项重要创举，也是中央对建设资源节约型和环境友好型社会做出的重大部署。甘肃省是以能源、原材料工业为主的资源开发型省份，高能耗、高排放、资源依赖型特征非常明显。高能耗带来高污染，人口、资源、环境之间约束的矛盾日趋突出。“两高一资”的工业结构对区域内生态环境影响巨大，区域性和行业性污染问题十分严重。固体废物污染日益突出，城市生活垃圾无害化处理率低、农村环境问题严重，水环境、大气环境不容乐观，生态环境总体恶化的趋势仍在加剧。经济落后所造成的九年义务教育滞后、参加养老保险人数少、城乡三项基本医疗保险参保率低等现状不容乐观。在此大背景下，甘肃省完成约束性指标无论是从生态环境建设的角度还是从经济发展转型的角度还是从公众利益的角度看都具有特殊意义。
为了更好地完成约束性指标，让甘肃党政领导干部认识到完成约束性指标的紧迫性和重要性，本课题提出以下建议：
（一）继续大力宣传约束性指标及《规划纲要》
为进一步增强全社会完成约束性指标意识，加快形成政府推动、企业行动、全社会共同参与完成约束性指标的局面，首先要树立党政领导干部认真、努力完成约束性指标的意识。而党政领导干部努力完成约束性指标意识的树立，重在有针对性的宣传和培训。因此，要通过媒体及培训有针对性的宣传甘肃省“十二五”规划中约束性指标，做到党政领导干部心中“有数”，让约束性指标深入人心，普通群众达到了解，培养从自己做起实现约束性指标的意识。
（二）建立监督体系，提高干部约束性指标考核在干部考核中的比重
应当把约束性指标作为考核各地经济社会发展和各级领导班子的硬指标。首先，提高约束性指标在考核体系中的地位。在领导班子考核指标体系中，既包括约束性指标，也包括经济增长、财政收入、就业率等预期性指标，但二者在考核中不宜等量齐观。在评价各地经济社会发展、对地方领导班子进行实绩分析时，应将约束性指标作为考核的重点。其次，抓紧约束性指标的分解落实。有关部门应尽快公布各地今年上半年约束性指标的数据，使约束性指标的考核有准确的数量依据。同时，各级地方政府应尽快建立工作目标责任制，把国家及省上确定的约束性指标的计划任务进行分解，一级抓一级，层层抓落实。第三，健全约束性指标考核的监督激励机制。为了使约束性指标真正起到硬约束的作用，应当建立约束性指标的统计、监测和公布制度，并制订科学的考核标准和监督措施，使对约束性指标的考核制度化、规范化；建立奖惩制度，对约束性指标完成好的给予物质和精神的奖励，对完不成任务的给予处罚并追究有关领导者的责任。通过落实约束性指标，使那些脱离实际、急功近利、盲目攀比的行为受到有效约束，切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。
（三）继续推进循环经济，培育发展新能源
甘肃省整体为全国唯一一个循环经济示范区，要全面实施《甘肃省循环经济总体规划》，落实扶持政策，着力建设好循环经济重点支撑项目，努力形成循环经济产业集群。要以资源高效循环利用为重点，开展工业废弃物循环利用；抓好餐厨废弃物资源化利用和无害化处理城市试点及城市矿产示范基地建设，构建好资源再利用中心，扶持和推进再制造产业发展，促进再生资源规模化回收和加工利用水平。要积极推行合同能源管理，促进节能服务产业发展，继续加大节能减排力度，鼓励企业生产使用节能产品、工艺、技术和设备，开展清洁生产。要推动企业向产业园区集中，实现集聚生产、集中治污、集约发展，提高能源、水资源和废弃物的循环利用率。同时，要大力发展风能、太阳能、核能及核燃料、生物质能等新能源产业，在保护生态的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电，同时推进传统能源的清洁高效利用。
（四）合理开发利用土地，积极推进生态建设
坚持保护耕地，节约集约用地。要实施最严格的耕地保护制度，建立健全基本农田保护监管体系，严格控制各类建设盲目占用耕地，控制不合理土地资源开发活动。做好各级土地利用总体规划修编和年度计划分类考核工作，统筹安排好农业、林业、交通、水利、能源和城镇发展各类用地，实行土地利用动态监管。实施国土整治，保护性开发利用沙地、荒山、荒滩、戈壁等未利用土地，充分有效利用土地资源。加快省内国土绿化步伐，继续实施好天然林保护、退耕还林、退牧还草、三北防护林体系建设、防沙治沙、公益林补偿等工程。抓好水土流失、风沙危害严重和25度以上陡坡地段及江河源头、库区周围等重要生态地区退耕还林工程建设，巩固退耕还林成果。加大湿地恢复与保护力度，积极开展小流域综合治理。支持草原“三化”和生态治理、暖棚养殖、饲草料基地建设等项目，推行草原禁牧、休牧和轮牧制度，继续搞好游牧民定居。加强生态监测，强化自然保护区建设与管理，严格实施森林公园、地质公园、风景名胜区等生态保护。建立完善生态补偿机制，促进生态修复，提高森林覆盖率和森林蓄积量。
（五）着力改善民生，健全社会保障体系
要坚持民生优先，充分发挥政府基本公共服务职能，增强公共服务供给能力，不断提高人民群众生活水平和质量，推进义务教育学校标准化建设，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距，巩固提高九年义务教育水平。要扩大基本养老保险覆盖。根据就业形势变化，扩大社会基本保险覆盖面。完善城镇职工基本养老保险制度。结合新农保积极推进农村进城居民养老保障制度的建立，逐步实现城乡居民养老保险制度的统一。继续建立健全城乡居民基本住房保障制度。加快城镇保障性住房建设，积极增加廉租住房、经济适用住房和限价商品住房，着力解决低收入家庭以及中等偏下收入家庭住房困难问题。
《规划纲要》中的约束性指标指向的正是我们发展中需要着力解决的不平衡、不协调、不可持续的问题。因此，要实现经济社会发展目标，要把各项指标尤其是约束性指标落到实处，就必须紧紧围绕推动科学发展、加快转变发展方式，统筹兼顾，改革创新。
（课题参加者：王荟）
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