党政主导型

上海是我国第一大城市，我国国家中心城市。上海位于中国大陆海岸线中部的长江口，拥有中国最大的外贸港口、最大的工业基地，是中国大陆第一大城市和四个中央直辖市之一。上海市是中国大陆的经济、金融、贸易和航运中心，有超过2000万人居住和生活在上海地区。上海是我国城市改革与发展的桥头堡，其社区管理改革也早于其他城市。新中国成立后，共产党在接管上海市之后，开始对城市基层社会进行了改造，在废除国民都保甲制度的基础上，逐步建立起了街—居管理体制。1951年，上海市召开了“上海市街道里弄居民代表会议”，确立了以工人住宅区梅芳里弄为试点，探索建立居民委员会的经验。到1952年底，上海市就建立了3891个居委会，委员49854人，覆盖人口421万余人，占全市的85%，全市街道里弄的90%。至此，居委会作为上海市基础居民组织正式登上历史舞台。[1]1955年，上海市根据《城市街道办事处组织条例》把原来各种办事处正式统一更名为所在地的街道名称的街道办事处。

随着“大跃进”和人民公社的发展，社会主义建设的全面展开，街道办事处机构与功能也随之开始膨胀。上海市以街道、里弄为基础，建立起人民公社这一组织形式，并将其与城市的基础区域行政管理、经济发展以及社会生活结合起来，在城市基层社会形成了“街道里弄工业化”、“生活集体化”、“家务劳动社会化”的新局面。人民公社运动导致了街道机构和功能的膨胀，一些街道内的派出所、菜市场、房管所、粮管所等都接受街道党委的统一领导。“人民公社作为一级政权组织，又是经济生活组织、社会生活组织，它在管辖的街道、里弄所在的街区里，全面实行基层行政管理，组织生产，负责司法、公安、卫生、医疗、文化、教育以及社会福利、社会服务、社会救济等职能，权力空前膨胀。”[2]这一时期的街道和居委会出现了两个重要变化:一是居委会一些工作人员开始领取国家补助。1958年12月上海市里弄工作小组下发的《关于居民委员会主要工作人员生态补贴和工杂费试行办法》规定，从居委会正副主任中选“政治可靠、作风正派、能联系群众并具有一定工作能的2～3人，作为专职工作人员”，对他们给予定期按月补助，水平不低于里弄加工组人员的工资。二是加强党对街道居委会的领导，在每个居委会都设有党小组和党支部，实行“政社合一”，实际上就是党、政、社高度合一，街道权力达到前所未有的高度集中，党几乎直接掌握了街道全部权力。从这些变化可以看出，无论是街道办事处还是居委会都有一种严重的行政化趋势。根据当时的规范，街道办事处作为区政府的派出机构，而不是一级行政机关，但是事实上与一级行政机关的职权已相差无几。

在文革时期，整个中国社会处于一种畸形发展状态，各种政治运动席卷全国，作为城市基层社会组织遭到了严重破坏，有些居委会实行了军事化编制，街道办事处改组成街道“革命委员会”，居委会也相继改为“革命居委会”，主要任务是抓解决斗争，严重偏离了当初街道设立的初衷。

改革开放以后，上海街—居体制开始得到了恢复，其功能得到了重新发挥。1978年全国人大五届二次会议通过新修改的宪法，撤销了“街道革命委员会”，恢复了“街道办事处”。1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新明确了街道办事处的性质和地位。上海市得改革开放的先声，在街道社区管理改革浪潮中也先人一步。对于上海市的社区管理大致经过了四个阶段: 1986年至1991年，以开展社区服务为重点; 1991年至1995年，以创建文明小区为重点; 1995年至2000年，以理顺社区组织体制为重心; 2000年至今，进入了全面推进社区建设阶段。

上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区。[3]如此定位能够使资源分布相对均匀并得到较好利用。这种模式与上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制紧密结合起来，社区管理由领导系统、执行系统、支持系统共同构成。

学界一般把上海社区治理模式定义为“政府主导型社区管理模式”。[4]这种模式主要特点就是将社区管理定位于街道，将过去的党政权力转移和下放到街道办事处，通过政府推进社区发展。政府派出机构和职能部门不仅对社区规划和管理发挥领导作用，还协调社会性组织和居民志愿参与，借助行政力量培育居民自治的意识和能力，推动着居民参与社区各项事务。“在这种全能型政府笼罩之下的社区治理模式，权力的中心是单一的，那就是政府! 政府通过强制性的国家权力，依靠科层制的机构网络来管理公共事务，被管理对象完全处于被动状态。”[5]我们可以对上海市社区组织管理体系用下面两个图形加以表示:[6]

通过分析上海市社区组织管理结构以及具体做法，可以总结上海社区管理模式的一些基本特点:

(1) 重视党政组织在社区管理中的核心领导地位。街道党工委、街道办事处和城区管理委员会是社区管理的实际领导者和组织者。街道党工委掌握了社区最高权力，对街区内的政治、经济和社会发展实行全面领导，在辖区内享有重大事项决策权、干部任免权、党风政纪监督权、基层党组织和党员管辖权等权限。街道办事处受区人民政府的领导，其工作重点是社区管理和社区服务。街道办事处拥有部分城区规划参与权、分级管理权、综合协调权和属地管辖权。城区管理委员会是新成立的组织，由街道办事处牵头领导，派出所、房管所、工商所市容监督分队等单位组成。它是规划、协调、指导地区性城市管理事物的临时机构。

图3.1 上海市街道层面的社区组织结构图

图3.2 上海市居民区层面的社区组织结构图

(2) 加强社区管理的执行力度。社区发展委员会、社区治安综合治理委员会、财政经济委员会等是社区治理的执行组织。他们有对辖区内市政市容工作实行综合管理、对辖区内社会发展与建设工作进行管理与协调、协助街道党工委、办事处领导辖区内的社会治安综合治理工作、对辖区内街道财政进行预决算等职权。

(3) 发挥社区居民以及群众组织积极性。社区内企事业单位、人民团体、自治组织、社会工作者、居民群众等是社区治理支持配合者，对社区公共事务管理进行议事、协调、指导、监督和咨询。社区服务咨询协商委员会是由热心社区服务的各个方面代表组成的议事机构，目标和运行方式与社区管理委员会相似。居民区组织包括居民区党委组织、居民代表会议和居民委员会。居民区党组织为辖区内各种组织和各项工作的领导核心。居民会议为社区的民意决策机构，由选民或选举的代表组成，每年至少召开两次会议。上海市居委会按照议事和执行相分离的原则设置，居委会主要行使议事权，下设社会工作者办公室来承担社区的具体工作事物。此外，社区内还有作为自治监督机构的小区事务监督委员会，对居委会及成员的工作进行评议。[7]

纵观这几十年来上海城市基层管理体制的变革历程，可以发现其有着自身的演进逻辑，当然这一逻辑与国家管理体制以及需要有着紧密的联系，受受制于国家对基层社会进行管理的需要而发生的。从保甲制度的废除到街—居体制的发展，更多地是适应了国家的需要，较少地去适应社会的需要、居民的需要。因此，这种发展的逻辑更多地反映的是国家政治发展的逻辑，而非是社会发展的逻辑，社区被淹没在国家的羽翼之下而得到国家的庇护，社会和居民都屈从于国家。从街—居制产生之日开始，就难以摆脱行政性倾向。街道、居委会作为国家和社会之间的媒介，其生产与发展是国家与社会博弈的结果。当国家的政治通知需要占据主导地位时，其服务于国家的一面就体现得比较充分。当社会的发展需要占据重要地位时，其服务于社会的一面就得到了一定程度的体现。这种与国家政治权力的密切关系使得街道存在一种政权化的倾向，使得居委会的自治性一直受到各种形式的侵蚀。