城市公共交通规划的定位与内容

一、功能定位

我国现行的城市规划编制体系大致分为三个层次：①城镇体系规划——全国、省（自治区、直辖市）、跨行政区域、市域、县域五个类型；②城市总体规划——总体规划纲要、总体规划；分区规划；专项规划；③详细规划——控制性、修建性详细规划。对于城市公共交通规划而言，只有城市总体规划和详细规划与之关系最为密切，而城镇体系规划与之相关性较小。

1. 城市总体规划

城市规划是对城市未来的一种安排和谋划，具有较强的综合性、政策性与前瞻性，是城市建设与发展的“龙头”。城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。城市规划按照运作次序分为规划编制与规划实施。根据《中华人民共和国城乡规划法》，城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。城市总体规划包含城市综合交通规划和城市公共交通规划。

2. 控制性详细规划

控制性详细规划是依据城市总体规划划定的交通分区及相关的控制引导要求，在贯彻总体规划的前提下，按照公共交通优先的原则，细化、深化相关指标，并进一步落实至具体地块的控制指标中。控制性详细规划确定规划范围内不同性质用地的界限、各类用地内适建和不适建或者有条件允许建设的建筑类型、建筑高度、建筑密度、容积率和绿地率等控制指标。规划主管部门在组织编制控制性详细规划时，应当与城市公共交通规划相衔接，并优先保障城市公共交通设施用地。在控制性详细规划中，对公共交通走廊、枢纽及周边布局等需要特别明确公共交通基础设施的配置标准和配置要求，划定公共交通设施的用地界线。

3. 城市公共交通规划

城市综合交通规划主要确定城市综合交通发展战略、主要交通方式和设施的布局规模、不同交通系统之间的衔接原则，支撑城市科学、可持续发展，实现城市交通与土地、经济的协调，构建高效、通达、安全的交通发展环境，体现交通系统促进和引导城市发展，协调长远发展和近期建设之间的关系，并在资源约束条件下，突出建设集约化城市和节约型社会的指导思想。

城市公共交通规划的基本内容主要有城市公共交通系统构成和客运系统总体布局框架，统筹规划公共交通系统设施安排和网络布局，具体包括以下内容：

（1）确定城市轨道交通网络和车辆基地的布局原则及控制要求。

（2）确定快速公交（BRT）网络，提出线位控制原则及控制要求，以及停车场、保养场规划布局和用地规模控制标准。

（3）确定公共汽（电）车停车场、保养场规划布局和用地控制规模标准，进出首末站规划布局原则。

（4）确定公交专用道设置原则和技术要求，规划公交专用道网络布局方案，提出港湾式公共交通站点的设置原则和规划建议。

城市公共交通规划作为城市规划和城市综合交通规划的重要组成部分，不仅是解决交通拥堵、能源浪费、环境污染等交通问题的一种行之有效的手段，而且可以引导城市的健康发展，尤其对新城的健康发展更为重要。

城市公共交通规划应该与土地利用规划、城市规划等同时同步进行，在明确城市发展方向、用地规模与用地布局的基础上，科学安排城市重大交通基础设施布局，使交通网络与城市相关功能相吻合，从而对缓解城市交通问题起到积极的作用。

城市总体规划、详细规划和其他相关规划（例如土地利用规划等），是城市公共交通规划编制的依据，为了保障城市公共交通优先的适应性，城市总体规划提出城市发展控制及引导要求时，应围绕公共交通优先发展统筹城市空间发展，并指导下层次规划的编制，建立以公共交通为导向的城市开发模式，以城市发展目标为导向的城市交通发展战略，以发展公共交通与城市土地使用协调为核心，辅以交通需求管理，同时优化城市道路建设。具体关系如图2-1所示。

城市公共交通各相关规划之间又是相互协调、互为支撑的关系，应作为一个整体来研究和运作，城市公共交通规划对城市总体规划、城市综合交通规划等上位规划方案适时提出反馈和修正，并建立有效的反馈机制，各层次的公共交通规划应与相应层次的城市总体规划、城市综合交通规划同步编制。

图2-1　城市总体规划、城市综合交通规划和城市公共交通规划的相互关系

二、城市公共交通规划的编制内容

完整的城市公共交通规划包括规划总论、发展现状与交通调查分析、城市公共交通发展趋势分析、城市公共交通规划方案制订、方案评价和实施五个方面，其中后四个方面是公共交通规划的主体内容。

1. 规划总论

规划总论一般包括规划背景、规划依据、规划范围、规划年限、指导思想与原则、规划目标与规划内容、规划技术路线等。

2. 调研分析

对规划对象区域的公共交通现状、需求特性及其相关联设施、公共交通流量等进行调查，是制订科学合理的交通规划的基本前提和极其重要的环节，调研分析包括基础资料调研和公共交通调查。

（1）城市公共交通系统调查的基础资料包括社会经济和土地利用基础资料。

（2）公共交通调查主要包括城市居民出行OD调查、城市流动人口出行OD调查，城市公共交通现状调查、城市机动车出行OD调查，城市道路交通流量调查道路交通设施调查等。

3. 发展现状分析与评价

公共交通发展现状分析应包括以下几个方面：公共交通运营分析、公共交通系统服务水平、公共交通线网及线路分析、主要交通枢纽情况分析、公共交通设施分析、公共交通企业运营分析和交通安全与环境分析等。

4. 发展战略与政策

根据城市社会经济发展和城市发展目标，分析城市公共交通系统发展方向，预测城市公共交通系统发展趋势与需求，优化选择城市公共交通发展模式，确定交通发展与土地使用的关系，制订公共交通系统发展目标及预期的交通方式结构，提出交通发展战略和政策。

5. 发展需求分析

公共交通发展需求分析包括社会经济需求预测分析、道路交通需求预测分析、公共交通需求预测分析。

6. 规划内容

城市公共交通规划主要包括城市公共交通方式的构成比例和规模、公共交通线网布局规划、公共交通枢纽场站及配套设施规划、公共交通车辆及配套设施规划、城乡客运一体化规划、信息化规划和公共交通发展政策保障体系等。各项子规划之间相互衔接和影响，形成一个有机的规划体系（见图2-2）。

图2-2　城市公共交通规划主要内容

7. 运营管理

城市公共交通运营管理分为线网布设和运能运营管理、车辆调度运营管理、车辆运行运营管理、技术运营管理、服务运营管理、票务运营管理。

8. 规划保障系统

城市公共交通规划保障系统主要从政策、组织机构、管理、资金、技术等方面提出保障措施。

三、城市公共交通规划的编制流程

1. 前期准备

（1）研究确定编制城市公共交通规划的依据和规划组织系统；

（2）拟定规划编制的技术路线和工作大纲；

（3）提出规划的重点研究内容；

（4）制订规划工作计划。

2. 现状调研与分析

（1）通过多种方式收集城市经济社会发展的现状和规划资料；

（2）走访相关部门，听取规划设想和建议；

（3）根据规划需要，开展相应的交通调查，并进行分析；

（4）分析城市发展中存在的主要交通问题，尤其是与公共交通相关的问题；

（5）对影响城市公共交通发展的重大技术和政策问题进行研究，一般应包括公共交通发展趋势、城市公共交通发展战略与政策、重大交通基础设施布局、公共交通系统组织等；

（6）论证城市公共交通系统发展的趋势和需求；

（7）提出城市公共交通系统发展战略，确定城市公共交通系统总体发展目标和规划目标。

3. 规划成果编制

（1）与城市总体规划和综合交通规划成果阶段用地布局相结合，确定城市交通设施布局方案，应包括城市公共交通线路、公共交通场站和首末站、交通换乘枢纽等内容；

（2）提出对城市公共交通规划的指导意见和要求；

（3）提出城市公共交通规划建设的策略与建议。