省界水质标准的界定

5.1.1　省界水质标准的界定

从各国的流域管理实践来看，流域管理机构的组织模式有三种（Stapleton et al.，1999）。理事会（Committee）是最弱的组织形式，仅就较高层级的政策进行协调与合作，但是不进行日常操作。与之相对照的是流域管理局（Authority），管理局吸收了大部分与流域水资源相关的职能，不考虑流域所跨各行政辖区的政府层级，如美国田纳西流域管理局的范围就包括流域内水土资源开发、发展地区经济等事务。委员会（Commission）介于上述两者之间，处理流域管理政策、区际协调、环境规划、管理、监测和标准设定等，对大型水利工程和流域内各行政辖区之间的水务纠纷具有一定的管理权力。理事会通常适用于国与国之间的流域合作，由于没有超国家权威的存在，国家之间只能通过签订合作原则来协调各方的日常流域管理。管理局由于权力太强，往往与流域所在的各行政辖区发生冲突，因而并没有在各国得到推广。委员会是最常见的流域组织结构，澳大利亚的墨累—达令河流域委员会（Murray-Darling Commission）就是典型的例子。

委员会这种流域管理模式事实上是地区分权规制的表现，各地方政府负责管理本地区的水资源利用和环境保护，同时通过委员会制定维护整个流域体系的管理规则和合作方案。尽管研究表明，地区分权规制可以实现效率，但是这需要有相应的条件，其中之一在于污染责任的明确化。否则，同属于一个流域的地区都存在通过排污的越界转移增加自身经济利益和逃避环境成本的搭便车问题，从而产生哈丁所说的公地悲剧：各地区出于自我利益的水资源利用导致整个流域水质的恶化，破坏经济和流域的可持续发展。在前文我们指出，迁移压力可以使地方政府权衡经济发展导致的越界污染问题引发的迁移效应，从而主动将污染控制在社会效率的状态。当要素流动不畅时，越界污染的成本往往由下游承担，如果上下游之间环境责任不明确，上游地区缺乏责任约束，下游地区无法获得成本补偿，环境规制的低效和无效问题则更为严重。

公共资源与公共物品的不同在于：公共资源具有非排他性，但是资源单位是分别享用的。资源单位的可分性导致公共资源的单位数量有可能产生拥挤效应而逼近数量的极限，资源本身生产资源单位的能力也可能因为出现过度使用而遭到破坏。公共资源系统的这种“拥挤效应”和“过度使用”在纯粹的公共物品中并不存在。流域作为公共资源系统，所面对的基本问题在于如何解决可分水资源的占用问题，保护水资源的可持续利用。由于水资源单位是可分的，“资源单位的使用和占用更紧密地与私人物品而不是公共物品理论有关”^[1]。污染责任的明确化意味着对公共资源占用者的使用权限进行界定，以此作为环境规制的基础。具体到省与省之间的越界污染问题，这意味着对省界水质标准加以界定，从而明确各方的环境责任。

参考国际流域纠纷处理原则的发展，我们可以发现：绝对的上游权利或者绝对的下游权利都是难以成立的。无限主权原则（Unlimited Territorial Sovereignty）^[2]主张，各国对其境内流域面积享有绝对主权，这有利于上游国家。如果各方寻求自身收益的最大化，上游国家将其污染削减水平保持在边际收益等于自身边际成本的水平。如果污染完全是越界的，那么上游国家不会采取任何削污措施。与之对应的原则是无限领土完整原则（Unlimited Territorial Integrity），主张一国可获得的水质和水量不能够被其他国家所影响。上游国家不能够污染与下游国家所共享的流域水资源。在该原则下，上游国家不能对河流造成污染，即使下游没有为此遭受损失。由于国家的实际地理位置复杂，上游国有可能是某些流域的下风向，下游国也可能是另一流域的上游国，支持其中任何一项原则都难以保证绝对利益。博弈的结果是平等使用原则（Equitable Utilization of River Water）的出现：流域各国均能够使用流域水资源，但不能对其他国家造成负面影响。跨区域水资源应以平等和合理的方式利用，对水资源加以充分保护的条件下实现水资源的最优利用。

我国长期以来的流域管理多集中在水量的调配上，水质问题缺乏明确的界定。区域水权的有效性依赖于各地区为保护其水权所做的努力，也依赖于国家作为“第三方”所做的保护区域水权的努力。流域水污染的严重性意味着水资源环境属性的高度稀缺，这时候的水质问题就成为各地区环境纠纷的一个主要原因。涉及跨越行政辖区边界的水质核定问题，国家需要在边界水质界定上承担责任，从而使流域机构和地方政府真正落实国家所有的水资源管理责任。

参照平等使用原则，水质的界定需要有关于各地区的基本用水需求、最低生态用水需求、环境容量以及污染削减成本等方面的信息，目前对省界断面水质的确定、水质资料的认定评价与超标准水体越境的管理等，国家都没有明确规定实施办法和监管单位，无法加以管理。拥有信息资源的专业机构可以通过国家授权完成这项工作。目前的流域管理机构主要负责各省水量的分配和省界水质的监测，拥有充分的流域水文信息和相应的技术能力，在此基础上进行省级水质的界定和监督可以视为流域管理机构“坐实”流域管理职能的一种途径。中央管理部门应尽可能减少直接的干预和经营活动，从直接控制者转向仲裁者、标准制定者和信息发布者的角色转换。省级水质的界定同时明确了各省必须承担的环境责任，从而为地区之间的流域合作和纠纷处理提供了评估基础。