风景名胜区详细规划的编制

风景名胜区详细规划的编制_风景名胜区规划

6　风景名胜区详细规划的编制

■本章提示

1.了解风景名胜区详细规划的内容、编制与审批；

2.掌握风景名胜区控制性详细规划编制的内容；

3.掌握风景名胜区修建性详细规划编制的内容。

6.1　风景名胜区详细规划概述

风景名胜区详细规划是指在总体规划或分区规划的基础上，对风景名胜区重点发展地段的土地使用性质、保护和控制要求、景观和环境要求、开发利用强度、基础工程和设施建设等作出管制规定。详细规划可分为控制性详细规划和修建性详细规划。

6.1.1　风景名胜区详细规划的内容

详细规划的任务是以总体规划或分区规划为依据，规定风景各区用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计。在风景名胜区内，应根据景区开发的需要，编制控制性详细规划，作为景区建设和管理的依据。

详细规划的主要内容有：

（1）详细确定景区内各类用地的范围界线，明确用地性质和发展方向，提出保护和控制管理要求，以及开发利用强度指标等，制定土地使用和资源保护管理规定细则。

（2）对景区内的人工建设项目，包括景点建筑、服务建筑、管理建筑等，明确位置、体量、色彩、风格。

（3）确定各级道路的位置、断面、控制点坐标和标高。

（4）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。风景名胜区的修建性详细规划主要是针对明确的建设项目而言，主要内容包括：建设条件分析和综合技术经济论证、建筑和绿地的空间布局、景观规划设计、道路系统规划设计、工程管线规划设计、竖向规划设计、估算工程量和总造价、分析投资效益。

6.1.2　风景名胜区详细规划的编制与审批

编制风景名胜区详细规划主要遵循总体规划或分区规划中所确定的风景名胜区职能、布局和发展战略。首先，风景名胜区详细规划要满足风景名胜区职能的要求。不同的风景名胜区侧重点不同，具有不同的职能性质，不同性质的风景名胜区在建筑风格、色彩、密度等方面有不同的要求及表现形式；同一风景名胜区不同区域也有所不同，如黄山风景名胜区，山上主要是从事游览活动，而屯溪老街则主要是从事商业、文化活动。详细规划要反映和体现这些要求。其次，详细规划要满足风景名胜区布局的要求。详细规划在用地结构、开发强度、交通组织等方面应与总体布局相协调，并充分体现风景名胜区总体规划所能提供的各种规定条件。最后，详细规划应反映风景名胜区发展的要求。

国家级风景名胜区详细规划由具备甲级规划编制资质的单位编制。详细规划编制完成后，省、自治区、直辖市建设（规划）行政主管部门组织有关专家进行评审，提出评审意见。编制单位根据评审意见，对详细规划进行修改完善。

6.2　风景名胜区控制性详细规划的编制

6.2.1　控制性详细规划产生的背景及其作用和特点

1）控制性详细规划产生的背景

控制性详细规划这一名称正式出现在原建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》之中。控制性详细规划的产生与我国改革开放以及经济体制转型的大背景密切相关。风景名胜区控制性详细规划产生的背景可以分为以下三个方面：

（1）土地使用制度的改革　改革开放以来，中国计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡，投资主体由国家主导转向多元利益主体主导。在市场经济的原则下，相关部门将风景名胜资源等同于特种市场商品，“价高者得”为风景名胜区带来了最高利益，但却使风景名胜资源遭到了永久性的破坏。为了保护风景名胜区，我们应在规划的控制下使土地利用结构、风景名胜区布局趋于合理，这就直接导致控制性详细规划的引入与产生。

（2）建设投资主体的多元化　我国的风景名胜区存在着多头管理，各自为政，乱批建设项目，乱分地，乱占地，乱建房等混乱现象，有些管理部门为了获得高利益，甚至允许房地产商在风景名胜区内盖别墅。这一切的行为给风景名胜区带来了毁灭性的破坏。

（3）规划管理及规划设计工作的要求　随着风景名胜区管理工作从依靠行政指令为主转向依靠法治为主，以建设为导向转向以管理控制为导向的转变，作为风景名胜区规划管理重要依据的规划形式与内容必然要发生根本性的变化。这种变化主要体现在：首先，必须适应规划管理工作的需求，能够为规划管理控制提供权威性的依据；其次，规划的形式不必是终极蓝图，但要对开发建设提出明确的要求和指导性意见，并在执行过程中具有一定的灵活性（即规划要有弹性）；再次，规划内容不但要符合风景名胜区总体规划的方针、政策和原则，同时还要体现风景资源特色。

2）控制性详细规划的作用和特点

（1）控制性详细规划的作用　控制性详细规划是风景名胜区总体规划和修建性详细规划的有效衔接。根据我国风景名胜区的实际情况，对风景名胜区建设项目具体的定位、定量、定性和定环境的引导和控制。控制性详细规划在风景名胜区规划与管理中的作用主要体现在：

①通过抽象的表达方式，落实风景名胜区总体规划的意图　我国规划界倾向将控制性详细规划看作是一个规划层次，起到连接粗线条的作为框架规划的总体规划与作为小范围建设活动的修建性详细规划的作用。即上承总体规划所表达的方针、政策，将风景名胜区总体规划的宏观、平面、定性的规划内容体现为微观、立体、定量的控制指标；下启修建性详细规划，作为其编制的依据。

②提供管理依据，引导开发建设　控制性详细规划作为一种规划技术手段和规划编制阶段，已成为规划和管理的结合点。控制性详细规划重视规划的可操作性，使风景名胜区规划管理工作做到有章可循。

（2）控制性详细规划的特点

①承上启下　控制性详细规划上承总体规划、分区规划的构思，并进一步将其深化、完善，为修建性规划作指导。

②定性和定量相结合　在控制性详细规划中，不仅要控制每块土地的使用性质类型，还要控制每类土地的规划面积、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、建筑形式与色彩等等。

③规定性和弹性　一方面，控制性详细规划必须具备规定性，才能为规划管理服务；另一方面，面对快速发展的经济和瞬息万变的社会，灵活性或弹性又是必不可少的。

④复杂性　风景名胜区类型多样、功能多样、土地利用类型多样，这些决定了控制性规划的复杂性。因此，控制性详细规划的控制性要求及控制方式必然是多样的。

6.2.2　控制性详细规划的原则及技术路线

风景名胜区控制性详细规划必须遵循《风景名胜区规划规范》要求，对于它的编制应重点突出风景资源的保护和适度的旅游开发的特定意图。风景名胜区控制性详细规划应当针对规划区的不同情况和要求编制，根据风景名胜区总体规划，处理好规划刚性与弹性的关系，规定性与引导性结合，既严格控制又切实可行，体现规划的可操作性。风景名胜区控规编制技术路线，具体内容如下图6.1所示：

图6.1　风景名胜区控规编制技术路线

资料来源：谭侠.关于风景名胜区控制性详细规划编制的探讨［C］//城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集.天津：中国城市规划学会，2009

6.2.3　控制性详细规划的内容

控制性详细规划应当包括下列主要内容：

（1）确定规划用地的范围、性质、界线及周围关系；

（2）分析规划用地的现状特点和发展矛盾，以决定规划原则和布局；

（3）确定规划用地的细化分区或地块划分性质与面积及其发展要求；

（4）规定各地块的控制点坐标与标高、风景要素与环境要求、建筑高度与容积率、建筑功能与色彩及风格、绿地率、植被覆盖率、乔灌草比例、主要树种等控制指标；

（5）确定规划区的道路交通与设施布局、道路红线和断面、出入口与停车泊位；

（6）确定各项工程管线的走向、管径及其设施用地的控制指标；

（7）制定相应的土地使用与建设管理规定。

6.2.4　控制性详细规划的编制程序

风景名胜区控制性详细规划的编制工作分为基础资料收集、地块划分与用地分类、确定控制内容以及成果制作四个阶段。每个工作阶段工作内容如下：

1）基础资料收集

与其他层次的规划相同，控制性详细规划的编制工作首先从基础资料的收集整理入手。编制控制性详细规划需要收集的基础资料有：

（1）总体规划或分区规划对本规划地段的规划要求，相邻地段已批准的规划资料；

（2）土地利用现状，用地分类至小类；

（3）居民点分布现状；

（4）建筑物现状，包括房屋用途、产权、建筑面积、层数、建筑质量、保留建筑等；

（5）公共设施规模、分布；

（6）工程设施及管网现状；

（7）土地经济分析资料，包括有偿使用状况、开发方式等；

（8）所在地区历史文化传统、建筑特色等资料。

2）地块划分及用地分类

根据规划设计构思确定控制内容。控制内容可以分为以下几种类型：

①用地控制指标；②建筑形态控制指标；③环境容量控制指标；④交通控制内容指标；⑤景观设计引导及控制指标；⑥配套设施指标。风景名胜区控制要求，如下表6.1。

3）编制规划成果

控制性详细规划的成果主要包括规划文本、规划图纸以及附件（含规划说明及基础资料）。

4）规划审批

按照审批程序和审批要求进行。

表6.1　风景名胜区规划控制要求一览

续表6.1

注：▲—表示强制性要求；△—表示规定性要求；☆—表示引导性要求；空格—表示不适用或不做具体要求

案例6.1　广德太极洞国家级风景名胜区控制性详细规划文本（2006—2020年）

目　录

第一章　总　则

第二章　规划依据

第三章　规划原则

第四章　规划范围

第五章　分级保护规划

第六章　土地使用规划

第七章　建筑建设规划

第八章　道路交通规划

第九章　游客容量规划

第十章　基础设施规划

第十一章　环境保护规划

第十二章　安全防灾规划

第十三章　居民调控规划

第十四章　规划实施

第十五章　附　则

第一章　总　则

第一条　规划目的

对广德太极洞国家级风景名胜区（包括太极洞片区、卢湖片区）进行控制性详细规划，是根据国家《风景名胜区管理办法》等有关要求，旨在通过规划控制范围，规定土地使用性质与开发强度，确立建筑设施、配套设施控制指标，实施对风景区的有效保护，开发风景区的游赏与休闲功能，使风景区在保护与利用的过程中得到可持续发展。

第二条　规划性质

《广德太极洞国家级风景名胜区控制性详细规划》是对《广德太极洞国家级风景名胜区总体规划》的深化与完善，是在对风景区进行功能划分和旅游项目策划基础上的以数据控制和图则控制为主要内容的各项控制指标，是规范风景区保护与开发建设的技术性法规文件。

第三条　规划指导思想

以《广德太极洞国家级风景名胜区总体规划》为依据，在有效的保护风景区生态、文化前提下，统一规划，分期实施，配套建设。通过调整用地结构，提升功能，实现风景区功能结构和空间结构的进一步优化，将其建设成安徽省乃至“长三角”地区著名风景区。

第四条　规划内容

为了突出风景资源开发特点，强化保护要求，风景区内的任何建设活动，不管是综合开发还是个体建设，都应该进行控制。为此，本次规划从以下几个方面建构控规体系：

1　分级保护控制；

2　土地使用控制；

3　建筑建设控制；

4　道路交通控制；

5　游客容量控制；

6　基础设施控制；

7　环境保护控制；

8　安全防灾规划；

9　居民调控规划。

第五条　规划期限

1　近期，2006－2010年；

2　中期，2011－2015年；

3　远期，2016－2020年。

第六条　规划实施

本规划通过由安徽省建设厅组织的专家评审后，由广德县建设委员会负责实施。在风景区范围内的土地利用、项目建设及任何人类行为均应符合本规划的规定。

第二章　规划依据

第七条　规划依据

本规划遵照国家、省、市及地方有关规章进行编撰，主要依据的法规与文件如下：

1　《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。

2　《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日中华人民共和国主席令第二十二号发布）。

3　《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）。

4　《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）。

5　《中华人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员第二次会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》修正）。

6　《中华人民共和国水法》（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）。

7　《中华人民共和国水污染防治法》（1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，1996年修改）。

8　《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年9月2日国务院第24次常务会议讨论通过，1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布）。

9　《风景名胜区条例》（2006年9月6日国务院第149次常务会议通过）。

10　《风景名胜区规划规范（GB 50298—1999）》。

11　《风景名胜区环境卫生管理标准》（建设部1992年11月16日发布）。

12　《风景名胜区安全管理标准》（建设部1995年3月29日发布）。

13　《水库大坝安全管理条例》（1991年3月22日中华人民共和国国务院令第78号发布）。

14　《安徽省城市控制性详细规划管理办法》（2004年2月1日施行）。

15　《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》（2001年7月28日安徽省人民代表大会常务委员会颁布）

16　《安徽省旅游业发展总体规划》（2003—2020年）。

17　《安徽省广德县土地利用总体规划》（1997—2010年）。

18　《广德县农村公路发展规划》（2000—2020年）。

19　《安徽省广德县旅游发展总体规划》（2003年8月通过评审）。

20　《广德太极洞国家级风景名胜区总体规划》（2005年11月通过评审）。

第三章　规划原则

第八条　保护原则

严格保护风景区自然与文化遗产，加强地被和植物景观培育，维护生物多样性和生态良性循环，保护水质，防止污染和其他公害；延续风景区历史文化元素，保护地方传统文化。

第九条　发展原则

充分利用风景区内的自然和人文资源，通过科学、积极有效的开发，凸现风景区游览休闲特色，在保护自然风景、挖掘地方传统文化、发展旅游产业的过程中，增加地方财政收入，改善居民生活质量，实现环境效益、经济效益和社会效益的和谐发展。

第十条　人本原则

科学处理风景区各建设项目的空间关系，在水陆交通、公共场所、休闲娱乐、饭店餐饮等休闲服务设施配置方面，强调人的舒适感和愉悦感，即人作为活动主体的美好感受，充分体现风景区建设以人为本的宗旨。

……

案例6.2　九宫山船埠景区控制性详细规划

1　船埠景区概况

九宫山国家级风景名胜区，位于湖北省东南部通山县境内，距武汉178km，距咸宁市区40km。总面积210km2。是湖北省旅游业的精品名牌和旅游名山。

根据总体规划，船埠景区作为九宫山风景区的服务次区，地点位于船埠村，占地面积0.90km2。可选择设置行政管理、公共设施、商业服务、旅馆接待、娱乐接待、娱乐游览、修养疗养、后勤保障、民用居住、备用基地等用地。

2　功能定位

1）功能完善的入口服务区

2）九宫山风景区的重要旅游景区

3　旅游发展定位

作为九宫山风景区的入口以及重要旅游区，其主要功能界定为人流集散和交通换乘；同时兼具休闲、观光、度假、科普教育等功能。是以自然景观为主，人文景观为辅的旅游区。

4　控制体系与内容

1）保护培育控制

根据《风景名胜区规划规范（GB 50298－1999）》中对风景保护的要求并结合船埠景区生态敏感度和地质敏感度的要求，将船埠景区分为三级保护用地。并提出相应的控制要求（图6.2）。

2）容量的控制

（1）景区旅游环境容量分析与预测

①船埠入口综合服务区旅游容量分析　远期日容量为：4000人次/d；年度假容量为：96万人次/a。

②九宫山风景名胜区旅游容量分析　远期日容量为：20000人次/d；年度假容量为：480万人次/a。

（2）入口综合服务区建设规模测算

①九宫山旅游服务中心　游客服务中心总建筑面积约5500m2。

②九宫山风景区停车场　游客停车场分二期建设，约1700个停车位，其中大型巴士停车位300个，小型汽车停车位1400个。

③九宫山风景区巴士换乘站　游客换乘中心建筑占地面积1000m2，停车场占地面积12000m2。

图6.2　船埠景区保育分级图

④船埠田园步行商业街　建设用地5.1hm2，建筑面积26300m2。

⑤船埠旅游酒店　占地6.5hm2，建筑面积22000m2，可供300人住宿。

⑥沿河景观带　占地2.0hm2。

⑦船埠旅游新村　规划供1000人住宿，就餐，娱乐。

3）设施配套控制

（1）游览设施控制　游览设施主要包括景区售票处、游客接待中心、游客换乘中心、医务室、问询处、社会法庭、保卫处、管理机构办公处、停车场、餐饮服务点、旅宿服务点、商业购物点、公厕、公用电话、紧急救护点、垃圾收集点、邮政服务点等。

（2）基础工程设施控制　基础工程设施控制包括：给水、排水、污水、电力、通讯、环卫、消防、综合防灾（防洪、防震、排涝、森林防火、旅游安全防范）8种。

4）行为活动控制

包括交通活动控制和环境保护规定。交通活动控制主要指明确景区内部和外部交通，对景区内部交通方式、道路红线宽度、控制点坐标、交通出入口方位等提出控制要求（图6.3）；环境保护规定则主要针对废气、水环境、噪声、固体废弃物、野生动植物、视觉环境保护等提出控制和保护要求。

5）景观风貌控制

（1）建筑建造控制　针对船埠入口景区的特点，对建筑风貌的控制主要从建筑限高（图6.4）、建筑风格（图6.5）和建筑规模三方面进行控制。

（2）植被控制　植被控制包括河湖水系植被规划、交通公路和游览路线的植被规划、人工改造景观林规划、村镇环境的植被规划、绿化建设分期规划等内容。根据景观风貌和适地适树的要求，对种植形式和植被类型提出引导性要求（图6.6）。

图6.3　交通活动控制图

图6.4　建筑高度控制图

图6.5　建筑风格引导图

图6.6　植被控制引导图

6）土地使用控制

（1）用地性质的确定　船埠景区用地共分为八大类，根据船埠景区的现状，以中类用地为主。另外，考虑景区土地的集约利用，在不破坏景区生态环境的前提下开展立体空间的开发利用（主要是立体停车系统的使用）。

（2）地块划分　综合考虑船埠景区交通、地形、植被等因素，借鉴城市控规的经验，将船埠景区划分为19个管理单元（图6.7管理单元划分图）。

图6.7　管理单元划分图

（3）用地兼容性控制　根据用地分类分级的规定，对各分区内相关服务设施等提出兼容性控制要求。明确各保护区内允许修建、禁止修建及特殊情况下可以修建的项目类型（表6.2）。

6.3　风景名胜区修建性详细规划的编制

6.3.1　修建性详细规划的任务和特点

1）修建性详细规划的任务

修建性详细规划的根本任务是按照风景名胜区总体规划、分区规划以及控制性详细规划的指导、控制和要求，以风景名胜区中准备实施开发建设的待建地区为对象，对其中的各项物质要素，如建筑物的用途、面积、体形、外观形象、各级道路、基础设施等进行统一的空间布局。编制修建性详细规划的依据主要来自于两个方面：一个是风景名胜区总体规划、控制性规划对该地区的规划要求以及控制指标，另一个是来自开发项目本身的要求。修建性详细规划要综合考虑这两方面的要求。

2）修建性详细规划的特点

相对于控制性详细规划，修建性详细规划具有以下特点：

（1）以具体、详细的建设项目为依据，计划性较强；

（2）是风景名胜区空间、形象与环境的形象表达；

（3）是多元化的编制主体；

（4）是建筑设计的重要依据。

6.3.2　修建性详细规划的编制内容、程序及成果

1）修建性详细规划的内容

修建性详细规划应包括下列主要内容：

（1）分析规划区的建设条件及技术经济论证，提出可持续发展的相应措施；

（2）确定山水与地形、植物与动物、景观与景点、建筑与各工程要素的具体项目配置及其总平面布置；

（3）以组织健康优美的风景环境为重点，制定竖向、道路、绿地、工程管线等相关专业的规划或初步设计；

（4）列出主要经济技术指标，并估算工程量、拆迁量、总造价及投资效益分析。

2）修建性详细规划的编制程序

修建性详细规划的编制通常分为以下几个阶段：

（1）基础资料收集；

（2）方案构思比较；

（3）规划设计成果制作。

3）修建性详细规划成果组成

修建性详细规划成果主要由规划说明书和规划图纸组成。

（1）规划说明书　规划说明书由以下部分组成：

①现状条件分析；②规划原则和总体构思；③用地布局；④空间组织和景观特色要求；⑤道路规划；⑥各项专业工程规划及管网综合；⑦竖向规划；⑧主要技术经济指标；⑨工程量及投资估算。

（2）图纸

①规划地段位置图；②规划地段现状图；③规划总平面图；④道路交通规划图；⑤竖向规划图；⑥单项或综合工程管网规划图。

■课后习题

1.简述我国风景名胜区详细规划的内容。

2.风景名胜区控制性详细规划的编制程序有哪些？

3.风景名胜区修建性详细规划的任务和特点有哪些？

4.简述风景名胜区修建性详细规划编制的程序。