关于当前形势下做好工作的建议

——金永祥总经理提交给李克强总理的报告

一、我国PPP发展的五个阶段

从20世纪80年代到目前我国的PPP工作经历了五个阶段:

(1) 80年代中期～1993年是地方自发的PPP探索阶段，当时国际上还没有PPP叫法，比较著名的项目是深圳沙角电厂BOT项目;

(2) 1994年～2002年是PPP试点阶段，国家计委牵头完成了广西来宾电厂BOT项目和成都第六水厂BOT项目，北京第十水厂、北京西红门经济适用房等PPP项目是地方政府组织的，这个阶段积累了PPP的基本知识和做法;

(3) 2003年～2008年是PPP推广阶段，在建设部推动下市政公用领域PPP项目大量涌现，市场竞争特征明显，北京地铁4号线、合肥王小郢污水厂等大多数PPP项目取得了成功。但由于部分PPP项目失败造成了负面影响，在4万亿计划推出后PPP受到了冲击;

(4) 2009年～2012年是PPP反复阶段，包括民资和外资在内的社会投资主体参与的PPP项目份额减少，以央企为代表的国企做了大量类PPP项目，同时“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”“国进民退”等新名词不断出现，央企与地方政府对接取代了竞争成为这一时期PPP项目运作的重要方式;

(5) 2013年十八大后PPP进入第五个阶段，可称为PPP普及阶段。PPP受到了财政、发改、住建等多个中央政府部门以及很多地方政府的重视，各个领域都开始推行PPP模式，在这股热潮下保证PPP项目顺利实施的任务非常艰巨。

二、我国PPP工作存在的六个问题

PPP不是新事务。根据大岳咨询粗略统计，经过上述五个阶段的发展，我国的PPP项目已经达到了8000个左右，世界上其它任何国家的PPP项目都没有超过1000个。我国PPP工作存在的基本问题是缺少市场秩序，具体有以下需要解决的问题:

(1) PPP项目运作不规范，导致了我们的PPP项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。体现在: 首先，运作程序透明度不够，很多项目没有竞标; 其次，运作人员不专业，负责PPP项目的公务人员经常变动，选择咨询机构时对相关经验重视不够; 再次，商务条件设计不合理; 最后，项目进度安排过紧，很多该做的前期工作没有做。

(2) PPP项目竞争不充分，很多项目的竞争只是走过场。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率，在准入竞争不充分甚至没有竞争的情况下，地方政府为PPP项目付出的代价超过了传统体制，造成了地方政府换届后对社会投资人违约，也使有些地区对PPP产生了怀疑，认为PPP的效率是低的。

(3) 地方政府草率签约、随意违约现象普遍。公务人员观念转变滞后，没有商业意识也没有把自己和社会投资主体放在平等地位，为违约付出了沉重代价。政府违约一方面破坏了投资人对政府的信心，另一方面在社会投资人减少服务的情况下迟早还要支付费用。比如政府未按合同向投资人及时支付污水处理费，投资人据此减少甚至停止处理污水，最终政府总是要支付费用的，可谓赔了夫人又折兵。

(4) 监管不到位，社会主体存在广泛不诚信甚至欺诈行为。从过去10年到20年的时间跨度看，在政府违约的情况下社会主体做PPP项目的回报水平仍然较高且公司高速发展，是非常奇怪的现象。这背后，有的社会主体拿到项目后胁迫政府提供额外条件，有的社会主体降低建设标准，有的社会主体运营过程中偷排，有的社会主体做大项目投资减少实际投资，等等。社会主体无利不起早无可厚非，只有在政府的监管之下才能把PPP做好。

(5) 金融工具缺失。国外的PPP项目多是采用项目融资的方式，也就是以项目本身为信用支撑获得金融机构融资，不需要股东提供担保，债务不进入股东的资产负债表。我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的，项目融资的很少，当企业负债率较高时会限制PPP的发展。在我国地方政府和国企杠杆率普遍很高的情况下，这个矛盾更为突出。

(6) 中介组织未能发挥应有的作用。发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例，在聘请顾问时最重视的是他们的经验。我国为PPP项目聘请中介机构的做法没有普及，很多地区喜欢找些参考文件后自己学着做，医学院的学生和医生是两码事，看点参考资料甚至还达不到医学院毕业生的水平更当不了医生。这种做法好似节约了前期费用，实则造成了大量遗留问题，甚至直接导致了PPP项目的失败。

即使聘请了中介机构，很多地区的做法也很不科学。有的地区要求中介机构必须进入当地政府部门制定的中介机构名录系统才能为当地服务，而实际上中国这么大，很多中介机构根本不知道这个系统的存在; 有的要求PPP的咨询机构要具备工程招标资格或其它什么资质，而这些资质与PPP运作没有任何关系; 有的地区要求咨询机构要提前在当地进行非常复杂的注册致使很多中介机构在获得项目信息后来不及完成注册工作; 有的地区要求中介机构提供各种证件和合同的原件而中介机构无法同时向两个以上地区提供，导致只能放弃一些项目; 有的地区请咨询公司时在固定价格的前提下从他们自己的系统里抓阄; 有的地区选择咨询公司主要看价格，结果很难聘请到经验丰富的咨询公司，等等现象不一而足。从长远看，这些做法违背市场规律， PPP的经验教训未能被有效推广应用，重复交学费造成了很大的社会浪费，不利于转变经济发展方式的实现。

三、十点建议

(1) 总结过去PPP项目的经验教训并推广

目前，中央政府各部门和地方政府都在做PPP试点或示范项目。根据大岳咨询粗略统计，我国已经完成8000多个PPP项目，各种情况都遇到过，各种问题都出现过，已完成的这些项目是一座PPP的宝库。重新推出PPP试点或示范项目，可以总结的经验教训很难比这8000多项目蕴含的内容多，而且新的试点需要时间。因此，在推进新的PPP试点或示范项目的同时，应该更重视总结以往PPP项目的经验教训并推广。无论是试点示范还是总结经验教训，都应该把转变公务员市场观念和提升政府机构适应市场能力作为主要目的。

(2) 进一步明确主管部门

目前，国家发改委在做PPP的立法和试点工作，财政部在做PPP的培训和示范工作并成立了PPP中心，其它部门也都在忙PPP。如果能够加强这些部门之间的协调，那么PPP的推进将会更加有效率。PPP的复杂性决定了其推进需要不同部门参加，而我国的情况不同于欧美国家，我们既有发改委又有财政部，他们只有财政部，我们借鉴国外经验遇到的困难首先是部门如何定位。加强部门协调最重要的是要明确主管部门，把与PPP有关的工作统一到一个部门主管，发改或财政部门都可以，其它部门给予配合或者负责某些行业PPP项目的具体实施工作，这样就会比较顺畅，责任清楚、效率高，效果会更好。

(3) PPP机构为地方政府提供履约担保或类似支持

确定PPP主管部门后，主管部门既要有权利也要有责任，主管部门可以设立PPP机构，包括国家级PPP机构和省级PPP机构。针对地方政府的违约问题，可以赋予PPP机构为其提供履约担保的责任，打消社会投资人的顾虑。国家PPP机构可以为跨地区PPP项目和重大PPP项目提供担保，省PPP机构为本省市县的PPP项目提供担保。上级政府部门为下级政府PPP项目提供履约担保可以对下级政府履约形成有效约束，因为上级政府有其它手段可以制约下级政府，这种履约担保的代价不大却可以降低PPP风险成本。上级政府部门的下属机构承担了担保责任，也会强化他们对下级政府运作项目和履行合同进行监督的意识。当然，这种担保是以商业条件为基础的，不是上级PPP机构的义务，尤其是对上级政府不支持的PPP项目，PPP机构将不会提供担保，这样安排还可以使上级政府对下级政府的PPP项目起到调控和引导作用。如果担保有困难，PPP机构可以为PPP项目提供支持函和安慰函之类的支持。

(4) 稳定地方政府的PPP运作团队

地方政府是PPP项目具体的落实单位，现在的惯例做法是地方政府为每个PPP项目在市级层面成立领导小组，在某个职能部门成立工作小组或办公室负责执行。尽管PPP项目会聘请顾问，政府运作团队的稳定对提高PPP项目的质量仍然是非常重要的，无论是对项目运作还是对项目进行监管。为此，在各个与PPP相关的部门里，应该规定专门负责PPP工作的处室，以保证PPP的知识和运作能力能够积累和传承，为PPP项目的监管奠定基础。要尽量避免所有参与过PPP项目的人员全面同时变动的情况出现。

(5) 金融部门改革要考虑项目融资因素

项目融资会增加金融部门的风险，挑战其管控风险的能力，但如果把风险都转给地方政府也会增加全社会的风险。金融部门改革应该为项目融资创造条件，减轻社会投资人资产负债表的压力，使本身条件较好的PPP项目能够采用项目融资方式完成融资，使地方政府在进行项目结构设计时只要满足金融部门的要求就能够在项目实施时完成项目融资，而不必提供担保。

(6) 充分发挥中介机构的作用

专业化是中介机构的基本特征，按照国际惯例为PPP项目聘请中介机构应成为我国PPP项目运作的基本工作内容，地方政府应为前期工作准备必要的预算。请顾问时要强调咨询机构从事类似PPP项目的实际成功经验，国内机构经验不足时可以聘请国际顾问。要禁止聘请PPP顾问时的各种不合理要求，包括要求有工程招标资格或中央投资项目招标代理资格、在当地注册、进入当地政府的中介机构名录等。要禁止轻视经验只看咨询费价格，甚至在固定价格前提下通过抽签选顾问的做法。

中国企业走出去做PPP项目要充分吸取过去20年引进外国企业做PPP和国内PPP发展的经验教训，在相应领域经验丰富的中介机构可以为中国企业走出去出谋划策。只要把国内积累的经验教训用活用好，我国PPP项目走出去战略就不会出大问题。

(7) 重视规范运作

要做好PPP工作，立法不是第一位的，以前没有专门的PPP法，有些PPP项目做得也非常好。PPP涉及的法律有很多，不可能所有法律都为PPP让路。做好PPP，最重要的是规范运作，这是我们落后于发达国家的根本原因。首先是程序规范，程序要符合实际、符合逻辑，要公开透明，不能走过场; 其次是要强调竞争，要有招标或其它竞争机制，PPP项目推出后要有推介的过程，要吸引更多的投资人参与项目竞争; 第三是PPP项目的运作要专业化，要有专业的中介机构提供支撑，项目结构设计和文件编制要符合市场和资本市场要求。

(8) 借鉴VFM理念但不作为决策依据

国外是用VFM进行PPP项目决策的，就是把政府在传统体制下和采用PPP模式这两种情况在整个项目周期付出的总代价进行数字化、货币化比较，包括要把政企关系、风险因素数字化和货币化，如果采用PPP的代价小于传统体制就采取PPP模式。这种理念非常不错，问题在于即使在国外，VFM的计算也是很难令人信服的。而我国的政企关系更加复杂，政府和国企都在改制和不断变化之中，对传统体制的代价进行预测面临很多不确定因素要比发达国家困难得多。受限于我国市场秩序不够规范的现实，对PPP的代价也难以预期。VFM的计算误差难以控制，用于决策将会导致严重失误，甚至可能会出现可批性VFM，VFM不适宜用于决策。在决定是否采用PPP模式的决策过程中可以对两种体制进行定性分析，以往的PPP项目也是这样做的，但重点应该是强调PPP项目的准入竞争，强调运作的规范，弱化不同主体之间得到政府非货币因素多和少的影响。

(9) 加强监管至关重要

PPP项目的监管分为两个方面，一是上级政府对下级政府的监管，比如对PPP项目运作过程的监管、对地方政府履约的监管; 二是地方政府对PPP项目公司履约的监管。现实中谈到监管时对后者有考虑但不规范，前者基本处于缺失状态并因此出了很多问题。一般来说，讨论PPP监管不是指政府依照法律对各类企业都要进行的常规监管，而是PPP本身需要的监管，特别是依据PPP文件而进行的监管。

做好PPP项目监管，首先是信息公开，政府推出PPP项目的信息要公开，PPP项目公司建设运营项目的投资和成本信息要公开，还有很多信息该公开; 第二是要形成定期备案和评价制度，哪些信息要定期备案和哪些内容要定期评价需要明确规定，这是监管工作的基础; 第三要有监管体系，地方政府要明确指定一个政府部门作为监管主体和监管的主要责任人，媒体和社会公众也要参加监管，他们不仅可以监管被监管者，还可以监管监管者。

(10) 循序渐进控制节奏

根据大岳咨询运作PPP项目的统计，部分运作好且竞争充分的项目可以节约20%左右的建设投资和运营成本，部分运作不好或竞争不充分的PPP项目给政府带来了很大负担而且代价远大于传统体制，多数PPP项目效果不明显。运作不好的PPP项目对有关PPP各方的信心打击很大，2009年PPP出现反复的根本原因是有些PPP项目做砸了，因此一定要重视PPP项目的质量。PPP涉及面非常广泛，需要对现行体制进行深层次调整，各级政府需要一个长期的学习和适应过程，这就要求推进PPP必须循序渐进，控制节奏。现在有些地区连PPP的概念都不清楚，让他们短时间内大规模推进PPP，风险是非常大的。即使有些地区有过PPP经验，由于我国的PPP普遍不规范，也无法保证后期PPP项目的质量，大量推新的PPP也存在很大风险。另外，投资市场也有一个承受能力问题，PPP项目推多了也会供过于求。体制改革和政府机构及公务员能力提升都是一个渐进的过程，做PPP不能急于求成，否则会留下严重后患，不仅不能达到政府的目的，还可能会带来很多新的问题。