境外国际金融中心的法治环境比较

英国伦敦、美国纽约、日本东京和新加坡以及中国香港是国际金融中心的典型代表，它们无一例外都十分重视金融法治环境的建设，而且由于政治、经济以及历史等原因，各金融中心的法治环境又呈现各自的特点。比较它们的优势特点，可以为上海国际金融中心的法治建设提供很好的经验借鉴。

一、英国伦敦

伦敦是最早的国际金融中心，其交易量至今仍稳居世界第一位。作为一个古老的金融帝国，伦敦的金融法治环境呈现以下几方面的特点：

一是金融法制完善。英国是英美法系的典型代表，以判例法为主，金融制度安排是以习惯法与成文法相结合。经过长期的发展，除了大量的判例法之外，英国对金融立法也高度重视，虽然金融成文法不多，但却很全面、权威，最主要的有《1986年金融服务法》和《2000年金融服务与市场法》。其中《2000年金融服务与市场法》于2001年12月1日生效，废止了以前颁布的一系列金融规范，修改了《1986年金融服务法》中关于自律监管机构的条款。该法主要对金融监管作出规定，涉及金融服务监管局的组织机构、监管目标、监管对象、监管原则，对行使权力、审批、申请许可、认定和处罚市场滥用行为等程序以及投资者保护等。该法更加明确了政府在伦敦国际金融中心在发展过程中的服务者角色。

二是金融监管体系健全。在金融监管体系方面，英国早先实行的是自律监管与分业监管相结合的非正式监管体系，主要采取“道义劝说”和“君子协定”等方式^[6]。随着各国中央银行制定和实施货币政策独立性的增强以及金融混业趋势的抬头，英国在银行、证券、保险三部分监管职权之上建立了一个单独的监管机构——英国金融服务监管局（The Financial Services Authority，简称FSA）。FSA作为一体化的监管者，享有广泛的法定监管权力，它有权制定并颁布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令。从业务上看，FSA除了继承了原有九个监管机构所分享的监管权力外，还负责过去某些不受监管的领域。比如，金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所的规范与监管。英国用立法的形式强化了FSA的统一监管权，成为目前英国统一的金融监管机构。

三是金融监管方法先进。为了维护伦敦金融中心的良好秩序和控制金融风险，英国FSA确定了四个法定监管目标和六个监管原则，四个法定目标是“维护队英国金融体系的信息、促进社会公众对金融体系的理解、确保对投资者的保护处于适当的水平、减少金融犯罪”。六个监管原则是“最经济和最有效地使用其监管资源、明确被监管对象管理层自己的责任、保持适度的监管费用负担和管制、促进金融创新、高度重视金融服务业的国家化特征和英国的竞争地位、促进竞争而不是不必要地影响竞争”^[7]。根据这些科学的法定目标和原则，FSA采取了新的监管方法——风险为本的监管方法，并为此组建了一个新的部门：风险评估部。这种方法有以下几大特点：一是注重风险对FSA监管目标的影响而不管这些风险来自何处；二是明确金融监管的现实目标和界限，并明确并不是防止所有的金融失败；三是明确消费者和金融机构管理层各自的适当责任；四是建立用于监管所有金融机构的风险为本的监管方法；五是建立一个明晰的方法体系；六是运用《2000年金融法》规定的所有的监管手段，包括消费者教育；七是将监管资源的使用从金融风险的事后处理转移到事前的防范；八是创造激励机制，促使金融机构提高其风险管理水平，从而减少监管的负担。

英国完善的金融法制、健全的监管体系和先进的监管方法，营造和维护了伦敦良好的金融秩序以及相对自由的金融制度，为伦敦成为国际金融中心提供了有力的制度支持。

二、美国纽约

美国纽约目前已经成为全球最大、最活跃的资本市场，其中纽约证券交易所是目前世界上规模最大的证券交易市场，有2 760家美国和世界其他国家的大公司在此上市交易，交易量雄居世界第一位，它的一举一动对世界主要金融中心交易都有重要的影响。纽约也由此取代了伦敦的历史地位，成为全球最大的国际性金融中心。美国的金融法治发展呈现以下两方面的特征：

一是金融法治不断发展。美国金融法治的演进经历了从早期的自由经营走向1933年后的全面管制、20世纪80年代以后从管制走向自由、20世纪90年代至今则实行监管下的自由与自律基础上的监管^[8]。在20世纪30年代之前，美国实行的是混业经营的金融体制。1929—1933年的金融大萧条之后，美国先后颁布了《1933年银行法》《1933年证券法》《1934年证券交易法》等法律。《1956年银行控股公司法案》限制连锁银行业务、1960年和1966年的《银行兼并法案》限制同一城市或城市区域内的大银行间的兼并、1970年《银行控股公司法修正案》限制了银行在其他行业的业务多样化行为，这些造成银行经营深受限制。为了突破这些限制获得自由，一些大的储蓄机构开始提供可转让支付命令的存款账户（NOW账户，近似于活期存款）并支付利息。1980年《储蓄机构放松管制和货币控制法案》出台，对银行和储蓄机构逐步实现统一的法定准备金，逐步取消条例对利率的管制，放宽联邦储贷协会的投资和服务权利，授权大部分金融机构可开办转让支付命令账户。1982年的《加恩-圣·杰曼法案》进一步消除银行与储蓄机构的界限，扩大储蓄机构的权力，放宽国民银行对房地产业投资的权利，允许经营业绩差的储蓄机构和银行被兼并，授权建立与货币市场基金类似的富有竞争力的新的货币市场账户。这些立法的目的旨在消除由于人为的限制造成的金融机构间的不平等竞争。直到1994年9月颁布的《里格-尼尔1994年银行跨州营业和跨州设立分行之效率法》明确允许银行跨州经营、1996年《全国性证券市场促进法》取消各州对证券市场的重复管辖，从而使证券市场主体获得更多自由^[9]。

1999年11月国会通过了《美国金融服务现代化法案》，它彻底废除了《1933年银行法》和《1956年银行控股公司法》的部分内容，取消了在金融领域内有关分业经营的限制性规定；允许银行、证券公司和保险公司相互兼并并且进入各自的经营领域，使得金融机构获得在更大范围内的自由竞争。然而自该法实施后，美国经济领域的丑闻频发，2007年的次贷危机更是引发了全球金融危机，2009年美国国会通过了《华尔街改革及消费者保护法案》，以设法消除导致金融危机的各种系统性风险。

二是实行“双层多头”的金融监管模式。美国的金融监管模式经历了一个由混业监管到分业监管的过程。美国的《1933年银行法》，即《格拉斯-斯蒂格尔法》，确立了银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管的金融体制框架。1999年11月国会通过了《美国金融服务现代化法案》，完成了金融业从分业经营向混业经营的转变，但却依然实行金融业分业监管的模式。美国联邦层面的经营监管机构主要有美联储、财政部货币监理署、联邦存款保险公司、联邦住房贷款委员会、联邦储蓄贷款保险公司、证券交易委员会、商品期货交易委员会、全国保险监管协会等，而且各州有各州的金融监管机构。由此而形成了美国特有的“双层多头”的金融监管体制，这是一种介于分业监管和统一监管之间的模式。“双层”是联邦层面和州政府层面；“多头”则是众多的经营监管机构。当然，美国这种监管模式在2007年的次贷危机中暴露出了许多漏洞，功能性的监管体系造成没有一个监管部门拥有全部的信息和权威以控制系统风险，不同的监管机构之间也难以采取高效率的联合行动以应对影响金融市场稳定的突发性问题。正因如此，美国2008年3月公布了《金融监管体系现代化改革蓝图》，提出了长期规划是逐步由双层多头的功能型监管模式向目标监管模式过渡。同时，2008年国际金融危机的爆发也再次充分证明了法律监管对于金融中心健康发展运行的重要性。

三、新加坡

新加坡国际金融中心是政府主导型的典型代表，是在一个稳定的政治和社会环境中，通过政府坚持不懈的积极努力发展而打造成功的。目前，新加坡的外汇市场是全球第四大市场，成为东南亚的金融中心。新加坡以法治严明而著称，其在金融法治环境方面也有其鲜明的政府主导型特征。

一是建立了管监分离的监管体制，强调监管而不是管制。新加坡的金融监管机构主要有三个：金融管理局、货币发行局和政府投资公司，三者分别独立执行金融监管、货币发行和管理外汇储备的职能，没有政府及其他任何部门的干预。所谓管监分立，是指对金融机构的日常行政性管理（包括市场准入的管理，制定监管规章、制度、指引等）与风险监督（包括现场检查和非现场监管）由不同的部门实施。金融管理局内设的监管政策署专门负责对金融机构的行政管理，并制定规章制度等；而其内设的银行署、保险署、证券署则负责对金融机构的风险监督。管监分离的监管模式有利于相对集中人力、物力，提高监管工作的专业性、有效性和权威性，促进规范化和系统化。

二是坚持审慎的市场准入原则。金融管理局对新加坡本地银行采取少而精的原则，鼓励本地银行进行重组、整合、兼并，以提升其竞争能力。而对外资银行则采取有选择的市场准入原则，具备准入资格的外资银行必须是：世界最大的300家银行及各国国内名列前茅的银行；金融从业记录和信用评级良好、信誉优良的银行；母国监管机构监管得力的银行；符合国际清算银行资本充足标准的银行。通过限制性的市场准入标准，保证了新加坡金融机构的质量。

三是实行混业监管，将风险管理贯穿于金融监管的全过程。新加坡的本地银行和外资银行大都实行混业经营，在银行集团公司下设有证券子公司或保险子公司。行业监管均由金融管理局实施，银行署、保险署和证券署具体从事现场检查和非现场监管，如需对一家银行实施全面检查，则由上述三个部门共同完成。同时，新加坡高度重视金融风险监管，将风险监管始终贯穿于全过程。新加坡在美联储的风险评级体系的基础上，建立了适合本国国情的CAMEIDTS和PLATOS体系，实时监控本国银行和外国银行分支机构的风险，确保本国金融业的稳定。在进行现场检查时，以风险为核心，围绕各种风险展开检查，不像我国按照银行业务种类开展现场检查^[10]。

从英国伦敦、美国纽约以及新加坡三个国际金融中心的法治环境的比较来看，尽管三者由于形成和发展的模式各有不同，从而导致其金融法治环境也各有特色，但我们不难发现，三者有一个共同的地方，那就是都高度重视金融法治建设在维护金融市场稳定健康发展中的重要作用，也形成了完善的金融法律制度和较完备的金融监管体系，为它们的国际金融中心的地位提供了重要的法治保障。