“虚省实县”

四、“虚省实县”——一个可供选择的模式

从财政省管县到行政省管县是“惊险的一跃”，而接下来如何保持行政省管县是“更为惊险的一跃”。之前的分析将地方自治作为政府级次改革的必要因素，也总结了法国和日本的地方自治经验。法国和日本的经验对于中国这样一个中央集权的单一制国家有借鉴意义。“虚省实县”是比较适合我国的政府治理模式，它纳入了地方自治，同时也考虑了我国的治理传统，并且，中央集权并未被弱化。需要指出的是，省管县财政体制改革和乡财县管财政体制改革之后的中国也许可以形成三级政府架构（这将另文阐述），中央、省和作为基层政府的市县。

现有的市、县和乡镇经过改革后成为基层政府的市县。广东、浙江有些镇拥有几十万人口，产业的规模已经非常庞大，本身有一个商业群体，经济有一定的同质性，完全可以成为县。有些乡镇经济落后，没有自主收入来源，规模较小，政府职能相对简单，可以成为市县政府的派出机构。市和县只是规模大小的问题，不存在行政级别的高低，相互不具有隶属关系。箭头表示控制与被控制，监督与被监督的关系，下文将重点论述各级政府之间的关系。

（一）地方自治基础上的基层政府

在选择适合我国国情的基层政府模式时，首先需要确定的是基层政府治理的目的，到底是对上还是对下？也就是说，是为上级政府服务还是为地方公众服务。尽管官员的官本位思想必然存在，尽管官员的提拔任命机制不可能马上改革，尽管我国公民社会尚未成型，但从长远的角度来看，基层政府服务的最终目的必然是地方公众，这也是地方政府存在必要性的基本体现。基层政府可以根据地方公共产品提供的规模经济和地方公众的偏好组建。基层政府不能过大，太大的基层政府内部居民偏好的差异性越大，将偏好显示到政府决策就存在难度。基层政府也不能过小，过小的基层政府不利于有些规模经济公共产品和服务的提供，即使能够提供，也是没有效率的。其次，如果基层政府过小，也意味着在同一级次上的政府数量过多，造成效率低下。

基层政府对地方公众负责，受地方公众监督。地方公众可以通过直选的人大代表监督政府，也可以通过某种机制实现自身诉求的表达来监督政府，例如通过参与式预算的方式加强对地方财政预决算的监督。民主化的基层政府能够释放出巨大的能量，但是以一市一县的规模不足以对国家统一造成困扰。

地方自治基础下的基层政府治理模式将极大影响财政体制的设计，例如收入的划分，必须确保基层政府具有充分的自主权。地方自治基础下的基层政府治理模式也对我国的法治进程提出了挑战，一系列的事权划分必须在法律授权下进行，而不再如现在由某一级政府甚至领导说了算。走出在中国延续了几千年的秦治思路是艰难的。然而，一揽子的设计总是好过零敲碎打的步步为营，一味把改革作为缓释现实压力的工具没法避免头痛医头、脚痛医脚的弊端。在大方向明确的前提下，可以采取渐进的改革方式逼近理想的目标。渐进改革的步伐是缓慢的，可以付出比较小的成本，避免剧烈的社会动荡。

（二）承上启下的省级政府

在我国漫长的历史当中，中央和地方关系都是围绕着省政的作用来展开的。尤其是清朝解体之后，更是围绕着国家的统一问题来讨论省制改革。人们所提出的各种方案包括虚省、分省、缩省、废省、扩省、兴省等等的中心，都涉及省在我国政治中的作用问题。基层政府的定位是地方自治，如何处理好地方自治和国家统一的关系就成了省级政府定位的出发点。

改革开放以来，无论是集权还是分权，中央政府都占据了主导地位。分权就是中央政府授权各省从事改革事业，例如20世纪80年代的广东。另一方面，一旦中央权威被弱化，中央领导层还是能够把权力收回来，这尤其表现在20世纪90年代中期的选择性经济集权上。在目前省与中央的关系中，省的自主权有所上升，具体表现在经济领域。对于能够推动地方经济增长的政策，地方是支持的；而对于和地方经济增长相矛盾的政策，地方是反对的。中央对此也无能为力。但是，全面集权的后果不是不能预料。最好的选择是进行选择性的集权，选择一些对国家统一和社会整合至为关键的领域进行集权。这也表明中央政府最终还是需要把大量的权力下放到地方政府。这时，又一困局出现了。从历史经验看，如果省政府获取了大量的权力，那么诸侯政治、地方主义会变得不可避免，地方的崛起将会是对中央权威的一大威胁。这就是80年代人们所说的“一集就死、一死就放、一放就乱、一乱就集”的集权—分权怪圈（郑永年，2009）。

因此，很多政治学家提出了虚省治理模式。在有关省制改革的各种设想中，虚省最具现实性。兴省不可行，我国部分省份的规模甚至已经超过了很多国家，继续扩大它们的权力，会导致中央权力的进一步弱化，最终导致国家的分裂，影响国家的统一。分拆现有的省份会遇到巨大的改革阻力，而且也不科学。因为现有省份的形成都有长期的历史原因。况且，省制的改革在考量国家的统一和长久治安问题的同时必须符合我国发展的大趋势的，就是工业化和城市化。虚省，将省级政府作为中央政府的派出机构，监督、协调省以下基层自治政府的运行，起承上启下的作用，就成了现实的选择。省变成中央政府的派出机构，省和省内的政府的关系就发生了变化。省代表中央权力管理地方，同时也加强了中央和地方的关系，维护了自上而下的统一。

与虚省相配套的是“实县”。“虚省实县”其实是中国传统政治的常态。省级政权在元代前是中央政权的一部分，元代以后成为地方政权，但其重要性仍然不如县。县政历来就是中国治理制度的核心，并且实行自治制度。基层政府是未来我国民主社会的基本单元，它们自治而非独立，也无法独立。如果以现有的政治模式进行政治体制的民主化改革，并不能排除某些势力强大的省与中央有叫板的能力，而如果把省一级政府虚化，把规模较小的基层政府作为自治单元，就不会存在地方闹独立的风险。

自上而下，自下而上两种模式混合的政府架构也许是中国进行行政体制改革最可行的模式，走出了政府规模不断膨胀的内在趋势。既维护了政治集权也肯定了地方自治，在此基础上进行的财政体制改革才能走得更深远。

主要参考文献

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2.张千帆.省管县的好处与难处.南方都市报，2008-08-03（2）.

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9.赵珣.日本中央和地方行政权力关系及其转变.理论月刊，2005（3）.

10.任进.日本地方自治制度的新发展.新视野，2004（6）.

11.郑永年.省政与中国的政治改革.联合早报，2009-08-04.

Local Autonomy and the Reform of Government Levels

Abstract： The history of government levels from the Qin Dynasty in China tells us that the conflict between management capacity and management radius is the driving force of changing of government levels.The success of the reform of government levels depends on the autonomy of local government.This paper reviews the history of changing of government levels，and uses the autonomy experience of the two centralized unitary states—France and Japan，then puts forward an alternative model—Xu Sheng Shi Xian.

Keywords：Local autonomy；Government levels；Provincial governing county fiscal system