保险监管的目标

第三节　保险监管的目标

一、IAIS关于保险监管目标的核心描述

(一)IAIS关于保险监管目标的核心原则

ICP2“监管目标”强调要“明确界定保险监管的主要目标”。核心描述如下:

1.保险法应当明确规定保险监管机构的权力和职责,这将赋予监管当局重要的地位。同时,公开的监管目标也有利于透明。有了这一点作为基础,公众、政府、立法机关和其他有关方面可以对保险监管形成一种期待,并且对保险监管机构履行职责的情况进行评价。

明确保险监管机构的权力和职责,对外公开保险监管目标,让公众、政府、立法机关等方面对保险监管形成一种可界定的期待,便于对保险监管机构履行职责情况进行评价。

2.由于监管机构的权力和职责已在法律中明确,它们将不能被随意更改。在阶段性地修订政府法律的过程中,可以通过向公众征求对相关问题的意见,来提高透明度;但是,如果修订太频繁,公众可能会认为法律制定不稳定。比较审慎的做法是,法律不要制定得太过具体。例如,法律可以通过以后的法规予以补充和完善。

3.法律还应当规定与制定和实施保险监管政策有关的机构的组织结构等,在合适的情况下,列明相关金融监管机构,以及这些机构之间的关系。

4.监管机构的权力通常包括几个主要目标。由于金融市场不断发展,监管机构在某一目标上的侧重点可能会发生变化,如果有对此作出解释的要求,应当作出解释。

(二)IAIS关于保险监管目标原则的基本标准

1.法律法规明确规定保险监管的目标。

2.监管的主要目标是维护保单持有者的利益,促进形成一个有效率的、公平、安全和稳定的保险市场。

3.当法律为保险监管设定了多个目标时,监管机构要公开解释每一个目标监管如何实现。

4.监管机构要对任何监管目标的偏离进行解释和说明。

5.当不同监管目标之间存在矛盾和冲突时,监管机构要提议修订相关法律法规。

二、中国保险监管目标正在逐步形成确立过程中

(一)中国保险监管目标形成的背景

把握以下中国保险监管实际的五个显著特征,对理解我国“明确界定保险监管的主要目标”非常重要。

第一,基于市场的中国保险监管起步较晚,关于保险监管的法律、法规体系正在逐步完善之中,保险监管的目标没有明确的法律界定。

第二,新中国成立后中国保险监管主体历经军管会金融处(1949年前)——人民银行(1949年)——财政部(1952年)——人民银行(1959年)——中国人民保险公司——中国人民银行——中国保险监督管理委员会(1998年)。^[6]保险监管的目标随着经济社会发展不断变化,直到1995年10月1日颁布实施《中华人民共和国保险法》,2002年10月28日修改的《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)和其他相关法规文件对保险监管的目标做了最初的描述。“明确界定保险监管的主要目标”开始逐步进入形成确立过程之中。

第三,中国的保险市场处于发展的初级阶段和重要的结构转型时期,因此,明确、稳定、持续的监管目标必须结合中国保险市场发展的实际来逐步确定。

第四,中国保险监督管理委员会具有政府行政管理和保险监管机构的双重职能,保险监管目标和保监会工作目标应该有所区别。

第五,我国保险监管的理念也正在形成之中,欧洲的“阿尔卑斯理念”和“海洋理念”,日本的“护航哲学”,美国的“麦克兰—弗格森法案”等都有可借鉴之处,但是,必须结合中国的社会主义市场经济改革发展实际和保险市场的发展逐步确立中国的保险监管理念。

(二)涉及保险监管目标的法规

1.《保险法》第一条“为了规范保险活动,保护保险活动当事人的合法权益,加强对保险业的监督管理,促进保险事业的健康发展,制定本法。”此条法律虽然没有明确写出“保险监管的目标”,但是,指明了保险监管目标的基本方向。

2.保险监管机构的主要职责。《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2003〕61号)等有关规定明确规定:“中国保险监督管理委员会是全国商业保险的主管部门,是国务院直属事业单位,根据国务院授权,依照法律、法规统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。”其主要职责包括:

(1)拟定保险业发展的方针政策,制定行业发展战略和规划;起草保险业监管的法律、法规;制定业内规章。

(2)审批保险公司及其分支机构、保险集团公司、保险控股公司的设立;会同有关部门审批保险资产管理公司的设立;审批境外保险机构代表处的设立;审批保险代理公司、保险经纪公司、保险公估公司等保险中介机构及其分支机构的设立;审批境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机构;审批保险机构的合并、分立、变更、解散,决定接管和指定接受;参与、组织保险公司的破产、清算。

(3)审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格;制定保险从业人员的基本资格标准。

(4)审批关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,对其他保险险种的保险条款和保险费率实施备案管理。

(5)依法监管保险公司的偿付能力和市场行为;负责保险保障基金的管理,监管保险保证金;根据法律和国家对保险资金的运用政策,制定有关规章制度,依法对保险公司的资金运用进行监管。

(6)对政策性保险和强制保险进行业务监管;对专属自保、相互保险等组织形式和业务活动进行监管。管理保险行业协会、保险学会等行业社团组织。

(7)依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。

(8)依法对境内保险及非保险机构在境外设立的保险机构进行监管。

(9)制定保险行业信息化标准;建立保险风险评价预警和监控体系,跟踪分析、监测、预测保险市场运行状况,负责统一编制全国保险业的数据、报表,抄送中国人民银行,并按照国家有关规定予以发布。

(10)按照中央有关规定和干部管理权限,负责本系统党的建设、纪检和干部管理工作;负责国有保险公司监事会的日常工作。

(11)承办国务院交办的其他事项。

3.中国保监会的主要工作目标。相关文件描述了保监会的主要工作目标:“根据我国国民经济发展状况及趋势,撰写我国保险业中长期发展规划,制定与保险业相关的产业政策及对外开放政策;建立、健全保险业相关的法律、法规;依法对保险机构的经营活动进行监督管理和必要的业务指导,引导我国保险业向法制化、规范化、科学化发展;查处保险机构的违法、违规行为,督促处理各种重大保险纠纷,充分保护被保险人的利益;规范保险市场竞争行为,维护保险市场程序,培育和发展各类型的保险市场,进一步完善我国保险市场体系;促进建立、健全保险业风险的评价与预警系统,防范和化解保险风险,保证保险企业的稳健经营与保险业务的健康发展。”

(三)中国保险监管目标包含的主要内容

结合中国保险市场的发展和监管实践,中国的保险监管目标至少应该包含:

(1)保护被保险人(保单受益人)的合法权益;

(2)维护保险市场的公平、竞争、稳定、高效率;

(3)促进保险市场以科学的发展观为指导健康发展;

(4)发挥保险业在构建和谐社会中的作用,提升保险业在整个金融体系中的地位,促进中国金融体系的结构调整。

三、监管目标的比较

从上述国际保险监督官协会描述的保险“监管目标”与我国目前保险监管目标逐步形成确立的实际,我们可以看出其中的相似处和重大差异。

(一)相同或相近内容

在保险监管目标上,共同或相似的内容是:主要监管目标内容相近,法律指明保险监管目标方向。国际保险监督官协会描述为:“监管的主要目标是维护保单持有者的利益,促进形成一个有效率的、公平、安全和稳定的保险市场。”中国《保险法》指明保险监管目标方向是“为了规范保险活动,保护保险活动当事人的合法权益,加强对保险业的监督管理,促进保险事业的健康发展”。并且在实践中通过保监会工作目标指出:“引导我国保险业向法制化、规范化、科学化发展,充分保护被保险人利益,规范保险市场竞争行为,维护保险市场秩序,培育和发展各类型保险市场,进一步完善我国保险市场体系。”

(二)两者之间的重大差别

《保险监管核心原则》认为的监管目标:①十分重视社会、公众对保险监督机构的监督活动、结果进行评价,强调保险监督机构对保险监管目标的责任。②职责主要是承担监督保险业发展的责任,并依法享有监督权力。重点是保护保单持有者的利益,营造公平竞争和稳定发展的保险市场。

中国保险监管目标:①有目标,但是不系统、不完整、不明确。保险监管机构既是保险公司的主管上级,又是监管者。监管机构身份复杂多样:既负责保险业发展的责任,制定行业发展规划,又负责行业的监督与引导,缺乏独立裁判的监管身份。监管目标的客观性、有效性难以实现。②中国《保险法》没有明确规定监管目标。

四、启示与建议

1.根据中国保险市场的发展实际,结合中国保险监管实际的五个显著特征,尽快从法律上明确中国保险监管的目标,并进行系统、完整、权威的表述。

2.监管机构应在法律规定的监管目标下进行监管工作,履行监管职责。因此,在我国相关法规修订的过程中,明确保险监管目标。

3.中国保险监管目标应该借鉴IAIS的ICP,但是,必须与中国保险业发展的实际情况相结合,不能照搬。监管的主要目标不仅是为了保单持有者的利益,促进一个有效、公平、安全和稳定的保险市场,而且要防范风险,促进发展,又快又好地做大做强中国保险业。

4.在制定保护保单持有人利益的监管目标时,应该考虑以下几点:①尽量满足不同群体对保险的有效需求,使其能够获得适合自身的保险产品及服务;②保险条款要公平合理,不能包含对投保人不利或加重其责任的条款,条款解释方面要尽量通俗易懂,严惩对消费者的误导行为;③对保险公司的偿付能力进行监管,防止出现普遍的经营危机,同时建立适当的对投保人的破产保护机制。

5.随着保险行业的发展变化,在征求公众意见的基础上,修改完善现有的法律法规,提高法律制定的科学性,通过法律的手段明确界定保险监管的目标,确保目标的实现。

6.营造一个良好的市场竞争环境,建立一个有效、公平、安全和稳定的保险市场。随着我国保险市场主体多元化,保险公司之间的相互竞争是不可避免的。竞争的公平与否是市场成熟的标志之一。监管机构应该平等对待国有独资与股份制的保险公司、中资与外资的保险公司、新老保险公司的监管,明确界定不正当竞争行为的范围,作出抑制不正当竞争的具体规定和惩罚原则,以维护保险市场的正常秩序和良好的竞争环境,规范承保人、投保人和保险中介人的行为,发挥行业协会的作用,实行对市场的间接调控。

7.增加保险经营的透明度,确保监管目标的实现。实现这一目标,应从以下几方面着手:①建立保险经营及监管信息的披露制度。要求保险公司或通过监管部门定期强制性通过媒体、网络向市场披露有关财务及经营状况、关系保险消费者利益的重大信息,让消费者了解与评判,接受市场的监督。②考虑引入信息加工制度,比如完善精算师认证及外部独立审计制度,聘请国内甚至国外的权威评级机构进行信用评级,并公布其评级结果。③加快推动有条件的保险公司在国内、香港甚至国外上市。④在保监会内部设立申诉部门及时受理消费者的申诉,这不但能有力地保护保险消费者的利益,而且能提供一些必要的监管信息。通过市场机制的约束节省监管成本,提高监管效率,实现监管目标。