公共事业评估概述

13.1　公共事业评估概述

13.1.1　公共事业评估的内涵

公共事业评估就是评估主体运用科学的方法，对照统一的评估标准，按照一定的程序，对公共事业组织的工作成绩或实际成效、目标实现程度做尽可能准确、客观、实际的评价。评估的目的是提供公共事业组织方面的信息，鼓励和促进竞争，有助于公众监督，还可以诊断事业组织中存在的问题并提出相应的改进措施，从而提高效率以及公共服务的质量。

13.1.2　加强公共事业评估的意义

在现代公共事业管理中，公共事业评估是十分重要，而且也是非常有意义的。

1.进行评估可以诊断事业组织中存在的问题，有助于发现和改正传统事业体制存在的弊端

在我国传统的计划经济体制下，国家包办一切公共事业，这就从制度安排上排斥了竞争机制的生成，在事业运行过程中便失去了竞争压力和激励动力，由此不可避免地导致了公共事业组织的低效率甚至无效率运行，例如，在一些医院高档医疗设备利用率很低，有些地方的文化设施、体育设施常年闲置等。另外，传统事业单位的编制人员属于国家公职人员，各类公共事业组织的员工工作考核没有硬性指标，使得公共事业组织在运行过程中难以建立起利益激励机制与竞争机制，这也造成公共事业产品与服务提供上的低效率。要改变这一状况，就必须建立起有效的评估体系，对公共事业组织进行评估，强调以结果和顾客为本，以提高服务的质量和效率为先。

2.进行评估有助于建立更加高效的公共事业服务体系

高效的公共事业服务体系意味着运作更好，耗费更少。我国正处在现代市场经济体制的建立和逐步完善的时期，市场经济的发展也迫切要求建立起一套与此相适应的公共事业管理体制，要求政府转变管理职能，准确诠释政府、公共事业组织和社会之间的关系，建立起高效的公共事业服务体系，现阶段我们进行的公共事业组织的评估，其目的就在于使公共事业组织形成竞争机制。在公共管理新模式中，市场机制是其核心特征^[1]。通过评估，公共事业组织的信息得以向公众提供，公众能够根据其提供的信息“货比三家”，做出正确的选择，因此对公共事业组织形成压力，促使它们提高服务的质量和效率；在公共事业组织内部，通过评估以及在此基础上进行横向和纵向比较，有利于形成一种竞争气氛，也会提高服务的质量和效率。

3.进行评估有助于公共事业组织较好地应对社会公共需要的挑战

现代社会的公共需要领域不断拓展，种类日趋繁多，具体要求又快速多变，这不仅为公共事业组织的发展提供了动力，同时也对公共事业组织施加了巨大压力。无论是在西方工业发达国家，还是在现代化程度不高的发展中国家，经常可以见到人们对公立教育系统和医疗系统的指责，如提供的产品和服务质量低劣、资源浪费严重、效率低下、官僚主义盛行、缺乏对人的关怀和服务意识等。这些批评并不是空穴来风，它确实道出了现代社会公共事业组织在管理方面存在的不足以及未能充分满足社会公共需要的实情。这种社会压力的存在，使得公共事业评估成为必需。

4.进行评估有助于更好的实现社会公众利益

现代社会是由不同阶层、群体所构成的集合体，具有不同的利益、行为准则、习俗乃至价值观，但作为现代社会的成员，也存有相对一致的物质文明与精神文明的衡量及判断标准。例如，人们总希望有更完善的科学技术发明创造来提高自己的生活质量，自己及其家人能享受较完备的和先进的医疗卫生服务，子女能接受良好的学校教育，在闲暇时间有丰富多彩的文化节目与体育赛事可观赏或参与，居住的社区有清洁的环境与良好的秩序等，显然，这些事务并非个人意愿所能左右，也并不完全出于个人或团体乃至某一群体、阶层的兴趣与需要及利益，而是反映了现代社会公众的普遍愿望与对生活质量提升的需要，表达了现代社会公众的基本利益，进而成为提升社会公共事业质量的压力和动力。公共事业评估则有助于相关组织了解社会公共利益，并进而促成实现现代社公共利益。

13.1.3　公共事业评估体系的构建

1.评估的目标

所谓目标，就是指能够描述某一公共服务项目在一定时间周期内所取得的最终结果的可测量“标的”。目标确立在公共部门管理战略性框架中起到承上启下的作用^[2]。在某种程度上，评估的过程其实就是组织要达到一定的目标、如何达到这一目标以及评估是否达到这一目标的系统管理过程，是一个运用评估来提高和达到组织绩效的过程。因此，评估循环的起点和核心就是目标的制定，没有目标，评估者就不知应该评估什么。在我国，对公共事业组织进行评估的目的是为了提高其效率和管理能力，同时，提高公共服务的质量，提高公众的满意度，改善公众对公共事业组织的信任。

一般来说，公共事业组织评估的目标体系包括两个方面：一是由功能不同的各个公共事业组织的目标所组成的公共事业总目标体系，涵盖了整个公共事业活动的成绩和效果。具体表现为人们生活水平和生活质量的持续提高、公共事业组织形象的改善以及公共事业组织竞争机制的形成。二是由各不同等级的目标所组成的同一功能的公共事业组织的目标体系。如医疗卫生组织，在确保总目标的前提下，还具有具体的部门目标，如提高医疗设备的使用率等。结合我国公共事业组织的实际，根据评估的侧重点不同，以下三种目标是非常重要的：

（1）建立高绩效的组织。通过评估，促进公共事业组织内部的功能发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。提高组织的运行效率和所提供的服务质量意味着对组织的结构、功能不断进行审查，对各种制度及其制度间的相互作用进行反思。这就需要建立以绩效为导向的信息系统，采用灵活的管理工具和管理技术。

（2）增加公共事业组织的责任感。以结果为导向的评估从一开始就为各个组织注入了责任。通过评估，能够改变我国公共事业组织社会参与少事业组织权力滥用和形式主义等不良现象，以公众的满意程度来评估事业组织的行为，让事业组织为自己的行为负起责任。

（3）增收节支。通过评估，缩减公共事业组织不必要的活动和开支，以实现增收节支的目标。由于种种原因社会事务日益增多，社会需求不断增大，现代公共事业组织的规模也日趋庞大，其开支也越来越大。与此相矛盾的是，收入的增长速度赶不上开支的速度，公共事业组织面临着花更少的钱办更多的事的压力。评估的一个重要作用就是通过衡量公共事业组织的绩效，借鉴有效管理制度、程序和方法，摒弃不必要的活动，从而实现节约成本、增加收益的目标。

2.评估的主体

在对公共事业进行评估的过程中，我们不可避免碰到的一个问题是：评估是由谁来加以执行的?谁对评估过程有影响?这就是评估的主体问题。

评估的主体可以一般地界定为直接或间接地参与公共事业评估的个人、团体或组织。传统行政模式下的公共事业组织效率的评估活动属于管理过程中的控制环节，评估主要是上级主管部门对所属下级单位的反馈活动。例如，对于一所中学进行教学评估，往往是由主管这所中学的教育局负责的。但是，随着结果管理、顾客导向、分权管理等一系列新公共管理理念和实践活动的大量出现，这种自上而下进行的单向反馈评估方式呈现出被全方位的评估方式所取代的趋势。由于公共事业组织本身呈现出各种类型，它们的评估主体既有相同的一面，同时又存在着差异。譬如，学校和医院的评估主体就不完全相同，学校教育的直接体验者学生和医院服务的直接体验者病人，都可以相应地作为各自的评估主体。在此，我们着重论述具有共性的评估主体。

（1）公共事业组织

这是由公共事业组织内部的评估者所完成的评估，可以算为内部评估。从感情上来说，公共事业组织自身是不愿接受评估的，因为评估是对其工作的测定与衡量，评估不可避免地伴随着批评和变革。但随着信息业的发展，公众能够越来越真切地感受事业组织的服务水平，而且随着民主社会的不断建设，原来人们习以为常的事，现在开始转变了观念，有了新的要求。面对这种社会的压力，公共事业组织自身不得不进行评估，从而改善组织的管理活动。同时，为了更有效地进行内部控制，公共事业组织也会推动自身进行评估。

公共事业组织评估的实质是要求公共事业组织对其行为的结果承担责任。这种责任关系就是要考察公共事业组织是否以满意的方式执行了被授权要求完成的职责。进行评估必须回答的问题是：公民在交纳了税款之后得到了什么样的服务（有时是产品）?所交税款使用的效率和效果如何?能否得到更好的使用?如果事业组织提供的服务项目是收费的，那么所收取的费用与所提供的服务是否呈正比例关系?等等。事业组织可以通过自我评估，不断地检查自己的活动以确定其是否正在实现它的目标，或这些目标是否有价值，从而修正自己的目标和手段以适应社会的需要。

（2）社会公众

公共事业组织面向社会提供各种各样的服务，社会公众作为公共事业组织服务的顾客，最真切地感受到其服务水平的高低，也最有资格对其进行评估。在接受事业组织提供的服务的同时，社会公众的利益就与事业组织的管理活动紧密联系在一起了，社会公众作为纳税人有权了解自己缴纳的税收用到哪里以及效果如何。在西方，人们喜欢把这种利益关系称为“政府与顾客的关系”。顾客就是上帝，自然拥有对事业组织评估的绝对权威。因此，社会公众的评估必然是评估的重要组成部分。

（3）专业评估机构

专业评估机构超脱了公共事业组织自我评估时有关利益的种种考虑，比较客观公正，对功能相同的各个事业组织所用的考评方法与标准也较一致，具有可比性，所以专家和专业组织的评估往往会受到普遍的欢迎。总的来说，我国评估公共事业组织的专业机构还远远不能满足对事业组织评估的需要，还应鼓励更多有实力的专门机构参与到公共事业组织的评估中来，并为它们有效的公正的评估给予法律和政策上的保障。为了保证评估机构独立工作，免受被评估的事业组织干扰，保证评估结果真实可信，必须对评估机构进行垂直管理，强调评估结果只对客观事实负责，只对数据和法律负责。

3.评估的类型

随着公共事业活动的日益复杂化和影响的深远化，公共事业组织的评估也呈现出多样化的特点。从不同的角度，依据不同的标准，我们可以将多样化的事业组织的评估分为不同的种类。从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；从评估机构的地位看，可分为内部评估和外部评估；从评估的指标上看，可以分为定量评估和定性评估。

（1）正式评估和非正式评估

正式评估是指事先制定完整的评估方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行评估。它在公共事业组织评估中占据主导地位，其结论是公共事业组织考察的主要依据。正式评估具有评估过程标准化、评估方案科学化、评估结论比较客观全面的优点。其缺点是要求的条件苛刻，不仅要系统地掌握相关信息，而且要求评估者自身具备较高的素质。

非正式评估是指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共事业组织进行评估。它的优点是方式灵活、简便易行。通过非正式评估，不但可以全面了解公共事业组织管理的实际效果，还能够吸引社会各阶层的人士参与评估活动，增强公众的参与意识。其缺点是评估者掌握的信息往往有限，再加上缺乏科学的程序和方式，因此得出的结果难免粗糙，容易犯以偏概全的错误，同时它具有随意性，结论也很难以收集和整理。

正式评估与非正式评估是公共事业组织评估的两种主要方式，它们各有优缺点，正式评估是占据主导地位的评估，直接关系到评估活动的质量，是应该大力提倡和不断改进的一种方式；非正式评估一方面可以视为正式评估的必要准备，另一方面也是正式评估的一种重要补充。因此，在公共事业组织评估中，正式评估和非正式评估缺一不可，都应当给予足够的重视。

（2）内部评估和外部评估

内部评估是由公共事业组织内部的评估者所完成的评估。由于评估主体本身就是公共事业组织内部的决策者、管理者和工作人员，他们对该组织有着详细的了解，掌握了第一手材料，能够进行持续性的长期的评估，而且评估者可以根据评估的结论对组织的目标和措施迅速做出调整，使评估活动真正发挥其应有的作用。但是要求公共事业组织对自己的行为作出客观的评价也不是一件容易的事情：首先，评估往往会服从一些自利行为，如只强调取得的成就，避免暴露缺陷；而且当预期的目标没有达到或只是小程度达到时，内部评估的主体很有可能找出种种理由为失败辩护；其次，评估往往代表着某一组织的局部利益，这使得评估容易走向片面性，并且带有浓厚的主观色彩；最后，绩评估是一项复杂且细致的工作，需要评估者系统地掌握有关的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。但是公共事业组织内部常常因缺乏熟悉这方面的专家而导致评估的失败。

外部评估是由公共事业组织外的评估者完成的评估。它可以是由公共事业组织委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司乃至大专院校的专家学者进行的，也可以是由投资或立法机构组织的，或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。外部评估同内部评估相比，往往更加客观，但是存在获取资料困难等问题。

由以上分析可以看出，内部评估和外部评估各有利弊。在实践中，应当把这两种评估形式有机地结合起来，取长补短，从而提高评估的质量。

（3）定量评估和定性评估

定量评估是指运用定量指标进行评估的过程。定量指标也被称为数值分析指标，定量指标比较具体、直观，评估时有明确的实际数值和可供参考的标准值，对公共事业组织所作的评估结论直接、明确，能给外界留下清晰的印象。但是，由于公共事业组织具有特殊性，其在很多情况下不能用定量指标来测量。

定性评估是指对某些事业组织的评估无法用具体数据来表达，无法进行定量考核时，只能采用基本概念、属性特征、通行惯例等对被评估对象进行语言描述和分析判断，从而说明公共事业组织好坏。定性评估的缺点是指标外延宽、内涵广，难以具体化，实际操作中存在随意性和受主观意识影响大等问题，从而影响了评估的客观性和公正性。但是定性评估的优点是能将无法计量的却能反映公共事业组织某方面状况的潜在因素纳入评估范围，通过分析判断，验证指标，评估结果，得出综合评估结论。

定量评估和定性评估各有其优缺点，因此在公共事业组织评估的实际操作中结合使用，根据不同的情况确定它们各自的比重，从而能够全面有效地反映公共事业组织的实际。