中国公共教育管理的改革与发展

5.4　中国公共教育管理的改革与发展

5.4.1　中国公共教育体制改革的回顾

中华人民共和国成立初期，公共教育实行的是军事接管的机制。1952年教育部颁发了《小学暂行规程（草案）》和《中学暂行规程（草案）》。规定小学由市、县政府统筹设置，中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一领导，其设立、变更等都要报大行政区文教部备案，并报中央教育部备查，省文教厅必要时要委托学校所在地的专员公署省属市或县政府领导。全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导。“文革”期间，教育事业的发展受到了较为严重的冲击。

1978年十一届三中全会召开之后，党的工作重点转移到经济建设上来，这为我国教育事业的发展创造了新的历史机遇。1980年召开的党的十一届五中全会提出了“确定适合国民经济发展需要的经济体制，确定适合国民经济发展需要的教育计划和教育体制”的任务。党的十二大把教育列为战略重点，是一项意义深远的战略决策。邓小平强调：“任何一个国家要发展起来，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的”^[11]。1984年10月，中共中央把教育体制改革问题突出地提到全党的议事日程，并成立了教育体制改革文件起草领导小组。该小组12月向中央提交了《关于教育体制改革的若干设想和意见》的调查报告，在此报告的基础上，经过多次研讨和修改，最终形成了《中共中央关于教育体制改革的决定（草案）》。1985年5月，中共中央召开了改革开放以后第一次全国教育工作会议，会议的主要议题是学习中共中央、国务院领导人有关教育体制改革的重要讲话，讨论《中共中央关于教育体制改革的决定（草案）》，并结合各部门的实际情况，研究贯彻实施的步骤和措施。这次会议之后，根据代表们的意见，对《中共中央关于教育体制改革的决定（草案）》进行了修改，并于5月27日正式颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，为使教育适应国民经济发展的需要，全面启动了教育体制改革。《决定》指出：教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才。1986年4月第六届人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，并决定于当年7月1日正式实施。

1992年，中共十四大报告强调：“科技进步，经济繁荣和社会发展，从根本上说取决于提高劳动者素质，培养大批人才。我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德素质和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。”1993年，中共中央印发了《中国教育改革和发展纲要》（简称“《钢要》”）。1996年6月又召开了第二次全国教育工作会议，就全国的教育发展作了部署。这次教育工作会议强调，以建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指导，为了实现我国在20世纪90年代国民经济翻两番的奋斗目标，加快建立社会主义市场经济体制和现代化建设的步伐，动员全党全社会认真实施《纲要》，进一步落实教育优先发展的战略地位，开创我国教育工作的新局面。1996年5月16日，中共中央、国务院在公布《关于加速科学技术进步的决定》中明确提出了实施科教兴国的战略。实施科教兴国的战略是对20世纪80年代形成的把教育放在社会主义现代化建设优先发展战略地位思想的丰富和发展。1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，从而使得我国社会力量办学进入了一个新的发展阶段。1999年，中共中央、国务院联合颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了第三次全国教育工作会议，明确了我国教育体制改革的大方向：教育体制由片面的为政治服务，转向为适应社会主义现代化建设服务，教育体制由适应社会主义计划经济的旧体制转向为适应社会主义市场经济体制。2001年5月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，进一步明确了基础教育的作用，指出基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族的素质、培养各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、先导性的作用。2003年9月，国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，充分肯定了农村教育的重要性，要求落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，加大经费保障力度，明示了新增教育经费投入的重点，提出了城乡教育协调发展，支持对农村教育进行改革实验探索，要求各地在总结改革经验的基础上，进一步解放思想，实事求是，与时俱进。

5.4.2　当前我国公共教育发展的战略重点

1.公共教育现代化

19世纪上半叶，当欧美一些先进国家相继开始其社会现代化的历史进程时，教育作为现代国家的一个要素在社会发展中的作用变得越来越重要，成为这些国家普遍关注的重大问题。通过国家的力量建立公立学校系统，向社会提供公共教育服务，成为社会现代化进程中的一个理性的选择，这是现代世界各国发展教育的一个共同的经验。可以说，伴随着整个社会现代化的进程，公共教育也经历了一个现代化的进程。公共教育的现代化，就其最基本的特征而言，就是公共教育的普及化，而这种普及化主要是通过国家的力量建立公立学校体系，提供公平的公共教育服务而实现的。通过国家的力量来发展教育，形成相对独立的社会控制系统，并纳入国家行政，这在公共教育现代化的进程中具有重要意义。世界各国在公共教育现代化的过程中无一例外地都是通过国家的力量来推行、普及和发展教育政策的，因为没有一个国家能在纯粹自发的基础上普及教育，普及教育总是伴以各种社会化、国家化的形式开展起来的。这就要求把过去一直属于教会等志愿团体或地方社区管辖范围的学校教育集中到国家手中，从而使国家直接干预和调控教育发展，有效地发挥国家管理教育事业的作用成为历史的必然。因此，随着19世纪以来教育的迅速普及与发展，欧美各国纷纷对原有的国家行政体制作出相应变革，把教育纳入国家权力之中，用行政的手段发展公立学校体系，以公共的渠道提供教育服务，从而形成了一种崭新的、以服务公众为目的的教育体制，这就是现代公共教育制度。一百多年来的教育发展史证明，如果没有一种社会化和国家化的制度形式，教育是很难超越原先的民间和自发形式，实现向所有社会成员普及的。国家对教育的介入使公共教育制度一经产生就有别于历史上曾有过的教育制度，也有别于同时代的其他组织形式，而有自己独特的制度特征。这些特征中最重要的就是它的公益性质。坚持教育优先发展的战略地位，是我国长期坚持的一项重大方针。进入21世纪，特别是党的十六大以来，国家更是高度重视教育的发展，各级教育部门认真落实中央关于教育优先发展的方针与政策要求，教育各项工作取得了新成绩，实现了新世纪教育工作的良好开局。

2.加大农村义务教育经费投入力度^[12]

农村义务教育是全面建设社会主义新农村的基石，党和国家一直十分重视发展农村义务教育。“十五”期间，国家确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，按照新增教育经费主要用于农村的要求，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，建立健全农村义务教育经费保障机制，各级政府进一步加大了对农村义务教育的投入力度，农村义务教育事业发展取得了显著成效。主要开展了如下工作：（1）实施“国家贫困地区义务教育工程”。“十五”期间中央财政安排50亿元专项资金，加上地方配套资金26.3亿元，共计投入资金76.3亿元实施第二期“国家贫困地区义务教育工程”。（2）实施“农村中小学危房改造工程”。2001年中央开始实施“农村中小学危房改造工程”。5年来，在中央财政集中投入90亿元危改专项资金的带动下，“危改工程”总投资达到430亿元，累计改造农村中小学D级危房7 800万平方米，其中，新建校舍6 100万平方米，改扩建校舍1 700万平方米，使全国农村3 400多万师生从危险校舍中搬进新校舍。（3）实行“两免一补”政策、资助贫困家庭学生。“十五”期间，为巩固“普九”成果，从2001年秋季开始，教育部和财政部试行对全国部分农村地区贫困家庭的中小学生免费提供教科书制度，当年，中央财政安排专项资金1亿元。2002年该款项增加到2亿元，2003年增加到4亿元。2004年中央财政大幅度增加了专项投入，全年达到11.7亿元，免费教科书发放范围扩大到了中西部农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生。从2005年春季开始，中央财政进一步扩大592个国家扶贫开发工作重点县中央免费教科书的发放范围，安排专项资金27.8亿元，受益学生近3000万。同时要求地方政府从2005年春季学期开始，首先对国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费，并逐步补助寄宿生生活费。到2007年，在全国农村全面实行“两免一补”政策，让贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。（4）实施西部地区“两基”攻坚计划。西部地区“两基”攻坚和“农村寄宿制学校建设工程”进展顺利，2004年和2005年共计投入60亿元。2005年年底，完成规划建筑总面积的62%，计划总投资的64.4%，区域差距明显缩小。2004年，西部地区小学入学率达97.7%，与全国的差距从1995年的2个百分点缩小到1.2个百分点；小学毕业生升学率由1995年的85.1%提高到96.2%，与全国、东部地区的差距分别从5.7和9.4个百分点缩小到1.9和2.7个百分点。（5）实施“农村中小学现代远程教育工程”。农村中小学现代远程教育工程的实施，为农村地区教育质量的提高开辟了新的有效途径。目前工程已进入全面建设阶段。已建成7万多个教学光盘播放点，近5万个卫星教学接收点和7千多所计算机教室，受益学生1500万人。同时，远程教育工程所搭建的信息平台，为农村党员教育、农业科技推广等提供了多方面、多形式的服务。

3.促进教育公平与社会和谐

为保证义务教育均衡发展，党和政府不断加大对中西部贫困地区农村义务教育投入，先后实施了“国家贫困地区义务教育工程”、“国家西部地区‘两基’攻坚计划”、“农村中小学危房改造工程”、“对口支援工程”等一系列重大举措，极大地改善了贫困地区义务教育办学条件。中央和地方为“农村中小学现代远程教育工程”共投入资金110亿元，2007年底覆盖中西部所有农村中小学，有效促进了优质教育资源共享，提高了农村的师资水平和教学质量。这些措施保证了义务教育的均衡发展，促进了教育公平与社会和谐。

4.促进职业教育的发展

近年来，职业教育受到党中央、国务院和各个方面前所未有的高度重视，被摆到了突出的位置。进入21世纪后，国家于2002年、2004年、2005年三次召开全国职业教育工作会议，出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》等一系列政策法规和文件，明确了我国职业教育改革与发展的目标任务和政策措施。温家宝总理在《2007年政府工作报告》中强调：“要把发展职业教育放在更加突出的位置，使教育真正成为面向全社会的教育，这是一项重大变革和历史任务”。在党中央、国务院的领导下，在科学发展观的统领下，职业教育改革发展的思路不断清晰，很多方面取得了重大进展。主要有：一是明确了“以服务为宗旨、以就业为导向”的方针，职业教育办学思想实现了重大转变。各级职业学校根据市场和社会需要，切实转变教育观念和办学模式，不断更新教学内容，改进教学方法，调整专业结构，密切与企业、人才和劳务市场的合作，大力推进校企合作、工学结合的人才培养模式，大力推广“订单”培养，建立健全半工半读的教学与管理制度，职业教育的办学路子越走越宽。二是职业教育基础能力建设成果显著，职业学校服务经济社会的能力得到进一步提高。国家启动实施了“职业教育实训基地建设计划”、“县级职教中心建设计划”、“示范性中等职业学校建设计划”、“中等职业学校教师素质提高计划”和“国家示范性高等职业院校建设计划”。“十一五”期间，中央财政用于职业教育基础能力建设的经费将超过100亿元。截至目前，中央财政已投入专项资金38亿元（包括2004年和2005年的投入），重点支持建设了763个职业教育实训基地、446个县级职教中心、468所示范性中等职业学校和28所国家示范性高等职业院校，培训了一批中等职业学校骨干教师。各地也纷纷加大对职业教育的投入，大力提升职业院校的能力。三是中等职业教育持续快速发展，招生规模迅速扩大。2005年、2006年，中等职业学校连续两年每年扩招100万人，中等职业学校年招生规模达到748万人，在校生规模达到1810万人，均创历史最高纪录。高中阶段教育的整体结构趋向协调。

5.建立健全高校和中等职业学校资助政策体系

党中央、国务院高度重视家庭经济困难学生资助工作，近年来先后采取了一系列措施，取得了显著成效。截至2007年3月，全国累计审批国家助学贷款人数306万人，银行累计审批合同金额266亿元。为确保家庭经济困难新生顺利入学，各全日制公办普通高校按照规定开通了“绿色通道”，2006年通过“绿色通道”入学的新生约33万人，占家庭经济困难学生总数的44.0%。

6.促进高等教育的大众化

2002年，我国高等教育毛入学率达到15.0%，初步实现了高等教育大众化。近年来，我国高等教育继续得到稳步发展，毛入学率进一步提高。2006年，全国各类高等教育总规模超过2500万人，比2001年增加1200万人，毛入学率达到22.0%，比2001年上升8.7个百分点。按照国家稳步发展高等教育的要求，2006年全国共招收普通本专科学生546万人，是2001年268万人的两倍。2006年普通本专科在校生达1739万人，比2001年的1175万人增长48.0%。顺应人才市场要求，普通本专科招生结构有所优化。2006年的招生遏制了近年来工学专业比重持续下降的势头，一些与先进制造业和现代服务业相关的专业招生快速增长，而一些供过于求专业招生的增长率则大幅下调。高校专任教师数量增长大于学生规模增长，具有研究生学位的教师比例达到43.7%，比2001年的31.4%提高12.3个百分点。师资整体素质的提高，增强了高校的科技创新实力，2006年“973”计划项目依托教育部立项数为26项，占总项目数的40.0%，承担“863”计划各类项目1504项，占总项目数的56.9%。

7.促进继续教育和培训的进一步发展

全国教育系统广泛开展多种形式的成人教育和培训，服务于企业人力资源开发、社会主义新农村建设以及劳动者技能和素质的提高。2006年全国共扫除文盲165万人；各类教育机构进修培训等非学历教育的注册学员达5817万人次，全年毕结业人次达6874万，其中有1429万人次通过各种证书培训。目前参加“制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程”的职业院校已达1000多所，企业达2000多家，覆盖的学生和学员超过300多万人。积极推进“农村劳动力转移培训计划”、“农村实用技术培训计划”的实施。2006年，教育系统开展农村劳动力转移培训规模约3000万人次，农村实用技术培训约5000万人次。围绕“成人继续教育和再就业培训工程”，广泛开展多种形式的成人继续教育和培训，规模达到1亿人次以上，促进了职业教育及成人教育与经济社会发展的紧密结合。