体制创新是由人推动的。哪些人能够成为体制创新主体，或者说体制创新者呢？
合乎逻辑的解释应当是：成为体制创新者的是那些预见到体制创新能够带来额外收益，因而发动和加入体制创新过程的人。这里所说的额外收益，既可能是社会的或团体的额外收益，也可能是个人的额外收益。有些人在预见到社会或团体额外收益的同时，也预见到了其中包含的个人额外收益。他们作为体制创新者的动机既是基于社会或团体的，也是基于个人的。也有一些人只预见到了体制创新所能带来的个人额外收益，他们的动机仅仅是基于个人的。虽然不能排除有的人预见到体制创新能够带来社会或团体的额外利益，却或多或少地有损于个人利益后，仍然参与体制创新活动，但这样的人通常不具有典型意义。实际上，处在这类境况中的人通常更多的是对体制创新持抵制态度。
这里对体制创新者的规定与第1章所讨论的人的行为假设是一致的。预见到未来的额外收益而参加体制创新，显然是以谋求自身利益最大化的假设为前提的。其他的行为假设也适合于说明体制创新中的诸多现象。例如，由于偏好的多样性，创新的路径就绝不是唯一的，而往往打上作为创新者的团体和个人的独特印记。由于理性有限，人们总是无法消除创新过程中的不确定性。而机会主义倾向则很适合于解释这样的现象：有些人只愿分享创新带来的好处，而把创新成本推给别人承担。这种体制创新中的“搭便车”行为，我们后面还要作详细讨论。
如果对体制创新者作具体分类，我们将会注意到，作为体制创新者的不仅有个人，而且有团体（如企业及其他自愿组成的合作团体）和政府。个人、团体和政府从事体制创新显然有着层次上和内容上的区别。政府被认为适合于进行那些个人和团体无法或不宜进行的体制创新，如所带来的社会收益与个人或团体的利益相冲突的体制创新（诸如建立某种环境保护制度），以及所带来的收益具有明显的外部性，个人或团体不愿承担创新成本的体制创新等。除此之外，另一项更为重要、非政府莫属的创新任务，是调整和变革原有的关于产权结构的法律制度，使之适应新的体制组织。我们可称其为“法律制度创新”。第6章讨论产权问题时我们已经认识到，除非存在为交易者提供足够产权保障的法律制度，否则，交易者通过自由选择体制组织以降低交易费用的活动就要面临他们难以克服的障碍，或者根本不可能进行。政府进行法律制度创新的基本意义，在于为团体和个人所进行的体制创新开辟道路。可以举一个简单的例子：甲地区的某加工企业与乙地区的某原材料生产企业试图在他们之间建立纵向中间性体制，以稳定交易关系，增进交易效率，但受到地方政府区域封锁法律或规定（如不允许紧缺的原材料输往外地）的限制。这时，两个企业所谋划的体制创新能否实现，首先取决于有关的地方政府是否改变区域封锁的法律或规定。这里我们可以看到政府与团体、个人在体制创新中的一种基本协作关系。当然，并不是所有团体和个人进行的体制创新都与既有的关于产权结构的法律制度相冲突。在二者相容的场合，创新的“时延”则主要由其他因素解释，如等待新体制的“发明”和引入、理解和评价新体制，等等。
于是，我们似乎有理由把体制创新区分为：（1）包含了法律制度创新的体制创新；（2）在既有法律制度框架下的体制创新。很显然，前一类体制创新在逻辑上难度要更大一些，其意义也更为深远。还需要说明的是，政府进行法律制度创新并不意味着团体和个人对此无能为力。当政府对必要的法律制度创新持消极乃至抵制态度时，团体和个人要求创新的压力往往是导致政府态度转变的决定性因素。当然，不难想象，如果法律制度的创新是由这种方式完成的，整个体制创新过程将更为艰难。
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