评价过程影响因素

7.2　评价过程影响因素

政府部门是一个动态的功能复杂的社会单元，其绩效评价过程必然受到各种各样因素的影响和制约。这些因素会对评价质量产生影响，可能使评价工作和评价结果产生偏离。因此，对公共部门绩效评价过程的控制必须要系统地分析这些影响因素，从众多影响因素中选择相对重要的因素，使评价过程控制更加清晰化、具体化。这里将从公共部门绩效评价过程的内外环境中提取出一些主要的影响因素。这些影响因素，不是那些细节上的数据，而是那些从宏观角度出发的阶段性过程影响因素，不仅能突出重点，而且能够使评价过程控制更加有的放矢。

7.2.1影响公共部门绩效评价过程的内部因素

任何事物的发展都是内因与外因共同的结果，而且内因是起主导作用的方面。公共部门绩效评价过程影响的内部因素主要指政府组织自身的内在惰性，即衍生于政府组织内部的不利于政府绩效评价科学、客观进行的各种因素的总称。这些因素主要有:

1.政府组织的自利性

公共选择理论非常清楚地说明了这种自利性的根源(经济人的假设)。尽管国内学术界对此有很大的争议，但来自实践的可以观察到的众多例证表明政府组织自利性是广泛存在的，不同的只是程度上的差异而已。“帕金森定律”、“彼得原理”深刻地揭示了政府自利性的种种表现。尽管时代已经发生了巨大变化，但政府是一个特殊利益主体这一点并没有随着时间的流逝而有什么改变。正因为如此，防止公共权力异化成为永恒的主题。政府作为一个特殊性质的社会公共组织，当自利性成为与生俱来的附属物时就会产生如下的矛盾:官员的个人利益与社会公众利益之间的矛盾;对公共利益的普遍要求与满足特殊利益集团利益诉求之间的矛盾。政府自利性不仅影响了政府官员以及整个组织的行为，而且对其活动的绩效评价也会产生重大的负面作用，我们经常见到的“报喜不报忧”，追求短期“政绩”现象就是明显的例证之一。

2.政府组织在功能取向上的非民主性

传统的政府组织赖以存在和正常运转的制度基础是:等级制、惯例化、职业化、永业制等，与自由、平等、民主的价值观念相背离。正如奎特所言:“在政府的结构上赋予民主的期望是有问题的，因为政府结构从来没有打算民主地行事。”既然政府机构缺乏民主性变量，对其活动进行科学测评就显得极为困难了。美国学者金甚至提出“业绩导向型政府是民主的吗”这样发人深省的疑问。

3.政府组织制度结构的非市场化

按照经济学家的观点，具有市场化的制度安排的组织是最具有效率的。而政府组织却不具备市场化的制度结构安排。首先，政府组织具有非生产性结构，往往不是公共产品或服务的直接提供者，价格机制存在着失效效应。其次，缺乏有效的激励机制。不能像私营部门那样将提高效率所获得的收益装进自己的腰包。再次，监督的间接性。内部监督弱化，更多地依赖于强有力的外部监督。^[11]

7.2.2影响公共部门绩效评价过程的外部因素

外部因素也就是外部环境。政府部门要取得良好的公共服务效果和保证工作的顺利进行，保持与外部环境的平衡是一个先决条件。而外部环境复杂多变，并对政府部门的绩效评价过程产生重要影响。归纳起来，影响公共部门绩效评价过程的外部环境因素主要包括:

1.评价思想因素

评价主体评价思想的端正是影响评价过程质量的关键性因素。“思维决定一切”，公共部门绩效评价工作也是在一定的指导思想下进行的。但在我国目前的实际工作中，公共部门绩效评价中存在指导思想不端正的问题，具体的主要表现为重形式走过场、重数量轻质量。评价主体的这种指导思想的不端正势必会影响到最终评价结果的质量。政府部门的绩效评价不能单纯地为了“评价”而评价，而是要通过评价推动公共部门绩效不断提高。如果忽略了指导思想这一因素，必将丧失评价的真正内涵与作用。因此，明确评价指导思想，端正评价态度，是保证公共部门绩效评价在大方向上不发生偏离的基本前提，也是评价质量得以保证的首要决定因素。^[12]

2.评价对象因素

评价对象作为评价得以实现的要素之一，在很大程度上影响着评价的效度。尤其是行政人员对评价的认识态度是否端正、认真，其评价心理是否健康，对评价资料的准备是否充分，对评价方案是否熟悉等都会对评价的结果产生影响。评价对象对评价的任何消极、懈怠情绪或为了争优而夸大成绩、隐瞒问题等做法，都是提高评价效度的障碍。一是在评价过程中，有部分评价对象觉得评价与自己没什么关系，抱着“无所谓”的心态，在接受评价主体的调查评价时消极应付，不能积极配合评价。二是评价对象往往从自身或部门利益考虑，对不符合自己意愿的评价指标和结论进行排斥，在接受评价过程中全力掩饰自己的缺点或不足，限制、引导评价朝着有利于自身的方向发展，不利于评价主体进行客观、真实的评价，使评价流于形式。三是评价对象弄虚作假、曲意逢迎，为了给评价主体留下“好印象”，甚至做起政绩广告，严重影响了评价的客观性。

3.评价目标因素

“绩效测评目标的确定与绩效测评工作的实际效果有直接联系。”评价的目的影响着评价的技术、程序、内容的选择和确定，进而在一定程度上影响到评价的结果。当我们将评价用于不同的目的时，同一评价主体对同一评价对象的评价会不一样，同样的评价对象对于评价结果也会有不同的反应。如果绩效评价的目的确切，就能得到很多真实有效的绩效信息;而如果目的有偏差，只会得到一些虚假的信息。评价目标错位是导致评价低效度的直接原因。当前，我国一些地方开展的政府绩效评价活动往往是为了解决某一方面的棘手问题，或者是为了造声势、出政绩、追随其他地方的做法，而不是把评价活动当成是不断提升工作质量、促进自身绩效改善的一种长效机制。评价活动即使是在短期中有一点效果，却不能从根本上解决绩效不彰的问题。正如奥斯本和普拉斯特里克所说:“虽然有些公共组织测量绩效已经多年，实质上却没有任何效果。”

4.评价环境因素

环境因素是绩效评价系统有效性得以正常发挥的外在条件。具体而言，这些因素包括:政府组织的绩效文化、高层管理者的重视程度、组织内各部门的配合程度、组织成员的参与程度等方面。由于政府绩效测量是在政治环境等外界因素的包围中实施的，因此它将会出现一些“功能失调”现象。绩效评价系统如果得不到高层管理者的支持和其他各部门的配合，也不能发挥其创建高绩效组织的功能。由于机构高层管理者有着是否支持绩效评价的自主选择权，外界强加的绩效评价要想产生实际的效果，除非内部愿意接受，否则只能导致表面“服从”，而不是真正的“实施”。另外，如果组织缺乏公开的反馈机制，组织成员得不到持续的反馈使得他们看不到绩效评价的意义，就会逐渐丧失参与并配合绩效评估的热情，这样也会导致整个绩效评价系统的失效。

5.评价指标体系因素

“效度的问题经常取决于所提供的指标相对有关的绩效维度在多大程度上是公正的无偏向的。”评价指标是不是具体的、可测量的，是不是相关和全面，指标的权重、权集是否合理等都会影响评价的效度。其中，评价指标体系的内容和结构对评价结果效度的影响最大。由评价指标的内容不合理导致评价结果效度低的情况有两种:一种是评价指标体系有缺失，即一些能够有效反映地方政府绩效的重要指标没有被纳入到指标体系中来。例如我们过去的政府绩效评估中，过于强调经济指标，而忽视了对人文、环境、社会福利等其他指标的衡量;另一种是评价指标体系被污染，即评价指标体系中包含了与衡量绩效无关的非真实绩效的内容。例如，用破获案件的绝对数量来衡量公安部门的工作业绩就很值得商榷。指标体系中的各项指标结构也影响着评估结果的效度，如果一些指标之间存在很大的相关性，会导致被评价对象信息的重复使用，从而降低评价结果的效度。

6.评价实施因素

政府绩效评估的实施是一个由评估周期确定、绩效评估动员、评估对象自评、评估信息的收集和反馈、评估结果的形成等许多环节所组成的综合过程，其中的每一个环节都对评估活动产生影响。例如，评估能否获得高的效度取决于能否获得准确、全面、客观的评估信息。因为没有或缺乏评估信息，评估工作无法进行，信息不真实，就得不到正确的评估结论。评估在实施的过程中会涉及评估主体、评估对象等方方面面，而且涉及评估对象的切身利益，在评估过程中，各种矛盾、问题易于暴露。同时，由于种种原因，如技术方法上的问题等，往往会使评估违背评估的初衷，使评估的实施偏离方向，达不到预期的评估目的，有时甚至会产生较严重的负面效应，评估的效度也就大打折扣。我国目前的政府绩效评估实践还相当不成熟，一些地方政府实施的政府绩效评估在程序方面既没有具体的明文规定，也没有严格的规范，导致评估的正规性和严肃性差，因而造成评估活动中程序变动的随意性，降低评估结果的准确性。^[13]

7.2.3各种影响因素的影响度分析

根据前文的分析，我们知道，对公共部门绩效评价过程具有影响的两大因素贯穿于公共项目绩效评价的全过程，其中内部因素是主要原因，外部因素是辅助手段。然而，这两大影响因素的子因素对于公共部门绩效评价质量的影响程度是不一样的。这里着重分析外部因素中的各子因素的影响度。随着评价进程的推进，公共部门绩效评价所涉及的内容逐渐增多，评价质量的不可控性也逐渐增大，即过程控制影响因素对评价质量的影响程度逐步增大。例如:在评价的初始阶段，只需端正绩效评价的指导思想即可，故其可控性较大，对评价质量影响程度较小;而在指标体系构建阶段，由于涉及众多指标的量化和数据的处理等工作，故其可控性较小，对评价质量影响程度也相应变大。因此，可以用评价质量影响程度和评价过程为坐标的两轴，构建二维坐标系(如图7-4所示)，用以形象地描述政府部门评价过程控制影响因素对评价质量的影响程度。这个二维坐标系，一方面表现出了过程影响因素对评价质量影响程度有逐步增大的趋势，另一方面也表现出了随着评价过程的深入，评价质量控制的力度也有逐步增大的趋势。^[14]

图7-4　评价影响因素结构图②