土地储备制度的推行对城市居民总体社会福利的实质影响

3．4．2　土地储备制度的推行对城市居民总体社会福利的实质影响

1．土地资源配置功能的失效，将导致社会财富分配产生不均衡

我国实行的土地制度是公有制，即全民所有和集体所有。因此，我国的土地资源不仅仅是一种自然资源，而且还是一种重要的社会财富，是由所有社会成员共同拥有的。这也就意味着，土地储备制度的推行是否能够实现土地资源的优化配置就直接影响到社会财富的分配状况，进而影响到社会福利最大化的实现。

在土地储备制度推行的初期，全国各地基本采取的是以协议出让为主的土地供应手段。土地协议出让是指政府作为土地所有者与选定的受让方磋商用地条件和地价款，达成一致意见的协议并签订土地使用权出让合同的行为。它是一种缺乏公开、公平竞争的非市场化交易行为，土地资源的分配在较大程度上会受行政行为的影响，地价的形成机制仍属于行政定价模式，出现不少的“人情地”、“条子地”，这就使得真正需要土地开发的企业可能因为缺少关系而得不到足量的土地，而那些有门路的企业大量地囤积土地，因此这种方式不管是从本质还是从实际效果来说，都是不可能带来土地资源合理优化配置的，只会导致社会财富分配的根本性不均衡，对于社会福利来说是一种很大的损失。

针对这个重大缺陷，我国对土地储备制度进行了相关的系列改革，如招、拍、挂改革。这一改革与以前的土地供应方式相比具有很大的进步和现实意义。但是，在土地的招、拍、挂的过程中又产生了不少新的问题，地价的持续飙涨就是其中最为突出的现象。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》确定中标人均是遵循“价高者得”的标准，在土地的竞价过程中就出现了“天价”土地的现象。被称为上海公开拍卖的“地王”四川北路4街坊108号地块，最终以11．4亿元的价格被竞得。这个超过2．6万平方米的拍卖标的是上海有史以来最大的一宗拍卖项目，也是上海公开拍卖的最大一幅地块。目前，类似的“天价”地块例子还有很多。这就直接导致了两种不良后果:①大量土地被财力雄厚的海外财团、大型的国有房地产公司所竞得，而这些土地往往是区位较好、开发利用价值较高的黄金地段;②在土地竞价的操作过程中，本地的中小型企业往往受到外来企业，尤其是东、南部地区资金比较雄厚，与银行关系良好的大型企业的挤压。那么，在招、拍、挂改革之后，同样会出现大量有需求的中小企业因为竞争力不强而得不到土地的现象，而这个竞争力的衡量标准就是“钱”。从整个社会经济的发展来看，这样的标准是不科学的、不公平的，因为社会财富分配的目的应该是促进社会的整体发展与繁荣，实现整个社会福利的最大化，而不是单一企业或者是单一地区的经济发展。

2．住房价格不断上涨，居民实际购房水平大幅度下降

土地招、拍、挂政策实施以来，地价连年走高，部分地方甚至在一两年内地价就翻番。从2004年上半年国土资源部的统计数字看出，通过拍卖和挂牌方式出让的土地面积仅占全国出让土地数量的28．8%，但却收取了占全部土地价款61．6%的金额，土地招、拍、挂的价格高于土地协议出让的平均价格的4～6倍，同时大量挂牌或拍卖的土地成交价和起始价的价差都在1．5倍以上。

可以轻易地看出来，在土地拍卖供应方式中，开发商的土地成本投入量受到市场竞争的影响，必然会以相对的高价才可竞得想要的土地。在这里，土地成本比预期增加的部分，开发商不愿意也不会从其利润中进行扣除，开发商对开发利润的预期并不会降低，将土地成本增加的这部分转嫁至房价上是开发商转嫁开发风险的必然，也是其必要选择。开发商追加的开发成本，最终承担者必然是购房者，这也必然导致房价的居高不下。国家统计局发布的月度形势报告显示，2009年一季度全国35个大中城市房屋售价上涨9．8%，商品住房售价上涨10．5%，而全国商品房平均售价上涨12．5%，超过了大中城市平均涨幅。

高房价已经远远超出了中国居民的现有支付能力，突出表现在房价收入比上。联合国人居中心1996年发布的世界人居报告认为，住房价格在居民家庭年收入的2～3倍时是比较合理的，而到5倍时，就说明市场有问题，这时的房价已经超出大多数人的承受范围。当前，我国的房价与家庭年收入的比值已经达到10倍以上，远高于国际标准。有专家测算，以上海为例，一套100平方米的住房价格是人均可支配收入的27．45倍，而国外一套住房价格与人均可支配收入的倍数则低得多，德国为11.41倍、英国为10．3倍、法国为7．68倍、美国为6．43倍，即使是人均土地资源极度匮乏的日本，这个比例也仅为11．07倍。因此，目前国内的房价收入比已经使得普通中低收入居民在很大程度上失去了支付能力，严重抑制了其他方面需求的持续增长，使得无房、缺房的中低收入阶层生活条件不断恶化，成为潜在的不稳定因素。与此同时，居民购房支付能力的严重下降导致全国大部分地区商品房空置率上升到令人惊讶的程度，使得本身就非常稀缺、匮乏的土地资源变相地闲置和浪费，不利于土地资源的集成使用和社会经济的有序发展。

3．居民购房支出比例不断提高，导致居民对其他商品的消费能力下降

与过去土地以协议转让为主相比，土地储备制度、土地供应方式的改革是一个很大的进步。但是，政策实施的同时也带来了严重的问题。地价直线上涨，直接导致企业用地成本的直线上升，同时也使得企业生产经营相关环节成本发生了一系列的变化，这表明地价过高间接地提高了其他行业的企业经营成本。

在市场经济的指导下，企业总是会以最小的投入获得最大的经济效益。这就要求企业经营者根据不断变化的市场需求适时调整生产策略，生产适销对路的产品;还要想方设法地降低生产成本，以实现最大的利润。因此，在企业经营成本增加的情况下，其必须通过商品将增加的成本大部分转嫁给消费者，以尽量实现其预期的利润。但是这一转嫁行为会在很大程度上抑制居民对其他商品的消费能力，从而降低居民的生活质量。就当前来看，这一转嫁行为以房地产企业最为典型，他们在土地招、拍、挂的过程中增加的用地成本必定会转移到购房者身上，直接导致商品房价格的上涨。居民的储蓄具有相对的目的性，不会单纯为了储蓄而储蓄。通过比对分析，高额的购房支出肯定会对居民的消费产生抑制作用，但大多数人会在购房前精打细算，因此购房不会对吃穿等基本生活造成大的冲击，但是一些用于“改善生活”的软消费却会被压缩甚至取消，如购置高档电器和服装、出国旅游、餐饮消费以及文化娱乐等，而且这样的抑制作用将持续在整个购房还贷周期内，这个过程甚至会长达10多年。因此，这种状况带来的不仅仅是对当前商品消费能力的严重抑制，而且对未来的消费预期也是一种很大的挑战，是整个国民经济和政府财政漏掉的很大一部分潜在利益，而这一部分是政府在出让土地过程中所获得的超额利润所不能弥补的。

4．土地储备制度自身的缺陷给社会增加了不稳定因素

由于我国土地制度的特殊惯性，土地储备制度从建立到现在，长期存在着一些难以改变的缺陷。现在虽然对其土地供应方式进行了一次具有重要意义的改革，但是自土地储备制度贯彻实施以来，并没有彻底解决现存的不足，和预期的效果相差甚远，甚至还带来了一系列的负面影响，给社会增加了不少不稳定因素。

在当前的土地储备制度下，征地补偿标准不清晰、补偿金普遍偏低、补偿资金的监管也常常面临着尴尬，这些问题致使许多失地农民面临无地、无钱、无社保的三无困境。目前，我国实行的是城乡差异的社会保障制度。广大农村实行的是以土地为基础的家庭式保障，土地是农民赖以生存的基础，而城市居民在医疗保险、养老保险、就业、子女入学、卫生保健等方面具有优于农村居民的社会福利制度安排。因此，这些失去土地的农民因为生计需要大量地流入城市，寻找就业机会。除了农村土地之外，部分城中村的土地也被多座城市纳入土地储备的范围，但同样是补偿标准低，就业安置工作不到位，城中村居民失去赖以生存的用于出租获取收入的房产。这一状况不仅增添了城市的就业压力和管制成本，还给社会增加了许多不稳定因素。

此外，在现有的土地储备制度下，无论是土地收购、土地储备、土地开发还是土地供应过程，具体操作上都呈现出很大的不透明性，很多环节都存在暗箱操作的可能，很容易引发腐败，难以确保国家和人民的利益不受侵犯。在市场经济环境下，政府应该是一个裁判员，不应该参与到市场竞争中，更不应该与社会民众争利。但土地储备制度使政府直接参与到土地市场交易过程中去，既当运动员，又当裁判员，依靠行政手段垄断了土地市场与土地拍卖市场。地方政府在追求土地利润最大化的同时，有规模庞大的财富向政府转移，在有效监督机制长期缺位的情况下，很容易形成暗箱操作，使得财富难以实现预定的“取之于民，用之于民”。这样不仅损害了政府的形象，还会导致群众对社会、政府的不满情绪，影响社会的安定团结。

材料:保障房简介

世界各国将住房大多分为公屋和私屋。

公屋即为公共住房，是由政府出资建设的保障性住房。政府出资包括无偿提供土地和部分建设性费用，也包括无偿提供土地补贴费用等方式。有人头补贴和砖头补贴这两种方式，补贴的方式则有减免税费或贴息和直接的财政转移支付。而私屋则为商品房，是私人拥有不享受政府补贴的自建或市场化的商品房，也就是私人需要支付全部的土地使用成本与建筑成本。

其实，住房的保障性并不是要取消市场经济中的商品房，而是为了完善市场经济、挽救市场危机、刺激经济发展、弥补市场住房商品性缺陷。这也恰恰是恩格斯与凯恩斯等经济学家提出的政府在住房问题上参与干预的原因。

中国实行的是土地有偿出让制度。而划分保障性住房与非保障性住房的分水岭就是土地的使用性质是出让还是划拨。出让土地中的商品房不管有什么样的差别与限制都是私有财产的部分，是财产权利与实体财产的结合，是一种财富的概念。中国物权法中所保护的这种用益物权，就是对私人或法人财产权的一种保护。

只有划拨土地上的住房的土地财产权利归国家所有。购买经济适用住房者只拥有房屋的实体财产，并不拥有土地的财产权利。而非出让的土地划拨则是政府的补贴部分或财产收入的转移部分。这就是住房保障性质的最基本特征。

有人认为70%的限制在90平方米以下的新建商品房是一种保障性住房，也有人认为“两限”商品房是一种保障性住房。这些观点都是从根本上忽略了政府已从商品房的土地出让中获取了应得的或最大的收益。政府不但没有承担出资建保障房的责任，反而要求市场去提供住房保障，不太合理。

住房权的保护分为两类，一类是属于人权范畴的政府责任，目前我国的宪法中并没有将住房权列入人权的部分，而这恰恰是政府应承担保障的责任。在联合国的《人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》等文件中都有明确的约定，尤其是《第四号一般性意见:适足住房权》。而另一类住房权则与人权的保护非直接关联(财产权是人权的一部分，但并非直接部分)，而主要针对于财产权、用益物权的保护，两者之间既有关联但又具有不同的意义。

正如中国有的城市有乞讨者救济制度，保障性住房权是国家对人权的保护。财产权则是跟政府出资建保障房相对应的另一类法律，由政府出资建保障房所提供的居住权利，并不直接与完整的财产权相关。

社会保障性住房，政府可以用市场化的方式建设，但并不等于凡是市场化的住房都成为社会保障性住房。凡是交纳了土地出让金的商品房都不能列入保障性住房的范畴，更不能认为政府建设保障性住房的目的是削弱市场经济中的商品房的地位。

当前社会上有一种误解，认为增加政府的社会保障性住房供应是为了平抑市场中的房价，这种观点是错误的。政府出资兴建的保障性住房是针对于买不起商品房和无能力自行解决住房问题(包括无能力租市场价的住房)的贫困家庭或中低收入家庭。正因为自身无能力解决，才用政府出资兴建的方式保障。而房地产市场中的商品房则是针对有能力自行解决住房问题的家庭与人群的。这是两个完全不同的收入、有严格限制差别的不同消费群体。即商品房是针对于有购买能力的人群，而保障房则是针对于无消费能力却又从人权的角度必须由政府来承担责任的部分。

因此房价的高低与保障性住房的多少无关，也与保障性质无关。试图用市场化商品住房来提供社会保障，不但是不可能实现的，也是错误的。