防范权力滥用应解决的几个问题

二、防范权力滥用应解决的几个问题

建立防范权力滥用的约束机制是完善公司治理的核心，也是健全公司可持续发展的制度体系所必须具备的前提条件。在公司分权基础上如何防范权力分设后易导致的滥用现象，结合我国公司治理结构中较普遍存在的各种现状，要注意解决好以下几个方面的问题。

（一）内部人控制

所谓“内部人控制”是在现代企业中的所有权与经营权（控制权）相分离的前提下形成的，指由于所有者与经营者利益的不一致，由此导致了经营者控制公司，即“内部人控制”的现象。股东利益与经营者利益在一定程度上存在冲突，内部人通过对公司的控制，追求自身利益、损害外部人利益，如经营者的短期行为、过度投资、过度的在职消费等，都在不同程度上损害了股东的长远利益，提高了代理成本。权力的过分集中又使得“内部人”控制着会计信息的诚信程度，在经营者利益的驱动下势必会制造出诚信程度低的会计信息。在分析转轨国家的公司治理时，青木昌彦指出：“在转轨国家中，在私有化的场合，大量的股权为内部人持有，在企业仍为国有的场合，在企业的重大决策中，内部人的利益得到有力的强调”。

国有资产流失、会计信息失真是我国国企改革过程中的内部人控制的主要表现形式。内部人控制问题主要表现有：信息披露不规范、短期行为、无效投资、高管收入增长过快和侵占利润、转移国有资产、越权经营导致资产损失甚至严重亏损等。中航油新加坡公司的巨额资产损失事件，其致命原因从根本上说是个人权力过大，缺乏对个人权力的有效制约和监管，个人凌驾于制度之上，制度得不到执行。实际上，中航油内部的《风险管理手册》设计完善，规定了相应的审批程序和各级管理人员的权限，通过联签的方式降低资金使用的风险，并采用世界上最先进的风险管理软件系统将现货、纸货和期货三者融合在一起，全盘监控。该公司在设计内控时，是花了相当大的精力的，但在如何保证实施制度方面，却缺乏应有的措施。因此，良好的公司治理一定要有一个独立和强有力的监督机制来保证权利制衡。监督职责不是对事后责任的认定问题，而是事前对权力滥用和违规行为的监督力度。良好的治理制度是强化责任追究机制是防范和减少资产损失的前提和保障，没有责任追究机制作为保障是很难实现的。《公司法》第150条规定：“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”公司高管人员的勤勉义务，在其履行职责时，应当具有一个善良管理人的细心，尽一个普通谨慎之人的合理注意义务。公司高管勤勉义务是对公司承担的法定义务，而不是对单个或部分股东所承担的义务。另外，公司建立和完善企业内控制度是预防资产损失和权利滥用的体制保证。内部控制是一个过程，只要有企业存在，就有内部控制，内部控制规范着企业的全部业务流程，并以完整的制度体系制约每个人的职务权力。

（二）道德风险

道德风险是20世纪80年代西方经济学家提出的一个经济哲学范畴的概念，即“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。”或者说是：当签约一方不完全承担风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为。道德风险亦称道德危机。在经济活动中，道德风险问题相当普遍，包括额外的保护引发的道德风险。譬如，美国联邦储备银行为了避免银行经营失败引发社会问题，所以要给商业银行提供贷款保护，这就可能引发道德风险。这是因为，包括商业银行在内的所有的经济主体都要追求利润最大化，它们一定要将贷款规模扩张到边际成本等于边际收益的阶段，如果没有联储的保护，它们享有贷款规模的边际收益与边际成本对等，这就没有道德风险；但如果联储提供保护，商业银行贷款的风险相应下降，防范风险的成本为联储承担，商业银行的边际成本下降，它们势必相应扩大信贷规模，从而更多地享有贷款的收益。这种利用保护而获得额外利益的行为肯定是非道德的，或者是道德水平下降的。社会承担的风险随着商业银行道德水平的下降而提高，因为社会承担的风险来自商业银行的行为。在没有保护的情况下，商业银行造成的风险小，社会承担的风险也不大；在联储提供保护的情况下，商业银行扩大信贷规模，社会承担的风险相应扩大，但商业银行承担的部分仍然不变，差额部分则为联储承担。显然，没有联储的保护，商业银行的道德水平不下降，社会遭受损失的可能性就小，这就是额外的保护引发的道德风险。在这个过程中，就难免会引发“道德风险”。我国上市公司出现的“银广夏”、“东北高速”等高管权力失衡导致公司资产损失的事件也从侧面告诉我们，法制观念淡薄引发的“道德风险”已成为中国市场经济改革和公司治理制度建设中必须移除的一块绊脚石。

（三）代理链失效

我国公有制财产是以国家出资企业为主要存在形式的，国家的财产由人大委托政府行使管理权，政府又委托给资产管理部门（出资人机构），而出资人代表任命的董事、经理行使对国家出资企业的管理权，这便形成了政府与经营人员的“委托—代理”关系，这种代理体现了政企分开，所有权与经营权分离。政府通过一定的委托—代理协议，给予代理人各种各样的权力以及不同的激励政策，希望他们能使国有资产保值增值，并通过他们的经营，为社会创造更多的财富和就业机会。但是，一方面由于委托—代理链过于长，存在传递效率损失；另一方面受托资产运行的情况与政府的愿望往往差异很大，国有资产中相当一部分效益越来越差，净资产越来越少，委托—代理关系从而失效。大多数学者认为出资人缺位是造成代理链失效和国有资产流失的一个重要原因，应该着力加快国有资产管理体制的改革。因此，党的十六大报告在构建新的国有资产管理体制方面提出了富有创造性的战略新思路，即由中央政府和地方政府设立国有资产管理机构，分别代表国家履行出资人职责。李荣融（2003）认为，初步构建国资管理新体制重点要解决国有资产出资人到位和有效监管的问题。陈清泰（2003）认为，建立国有资产管理新体制的前提必须坚持国家所有；中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；出资人机构要依据《公司法》以股东的方式行使权力，实现所有权和经营权分开等。张文魁（2003）认为，国有资产体制改革必须明确中央与地方政府对国有资产的管理权限、新的国有资产管理机构管理范围、新的国有资产管理机构同公司治理统一性以及如何对待“三层次”管理模式。陈洪波（2003）认为，深圳、上海、辽宁、吉林的国有产权的管理模式都是分为三个层次：国有资产管理委员会—国有资产经营公司—国家出资企业。我国学者还提出了一些关于国有资产体制改革的其他方法。胡鞍钢（2003）认为，国有资产管理的体制变动，必须要具有法律程序上的合法性，还强调了信息透明原则，必须让那些利益相关者具有知情权和参与权。张文魁（2003）建议国有资产应该建立相对独立的国有资产经营预算体系。

2009年5月1日实施的《企业国有资产法》是规范国有资产管理体制的第一部法律。该法明确了国资委的出资人地位，剥离了其非出资人的职能，使国资委回归到“纯粹、干净”的出资人的法治框架。该法第11条明确规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”同时还规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。该法从国有资产监管法律体系上严堵国有资产流失的“黑洞”。例如，转让国有资产时不公开，不竞价，暗箱操作严重，侵吞国有资产等；国有企业改制中，对资产不评估，低价贱卖国有资产等。《企业国有资产法》不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项做了专章的规定，而且从企业改制、关联方交易、资产评估、资产转让这四个方面做出了详细的法律规定，为提升国有资产经营管理委托—代理效率提供有效的法律保证。

思考题

1．什么是公司治理？它主要有哪些特征？

2．公司治理制度的基本构成是什么？

3．什么是“内部人控制”？如何消除“内部人控制”的现象？

4．分析比较各国公司治理模式的特点和改进发展的方向，对我国建立和完善公司治理有何启发？

参考文献

赵志刚：《公司治理法律问题研究》，中国检察出版社2005年版。

陈庆、安林：《中国国有企业董事会治理指南》，机械工业出版社2007年版。

王凤彬：《集团公司与企业集团组织》，中国人民大学出版社2003年版。

杨浩：《现代企业理论与运行》，上海财经大学出版社2004年版。

林金忠：《企业组织的经济学分析》，商务印书馆2005年版。

徐永前：《新公司法100问》，企业管理出版社2005年版。

【注释】

[1]新古典经济学派的生产函数论认为：企业是一个简单的“生产函数”，各项投入作为函数的自变量，通过毫无成本地运用市场价格机制，企业能够依据“利润最大化”的原则自动得出产出。企业内部生产要素、生产能力的差异，内外部契约关系在“生产函数”中都是被舍弃或者隐含的基本条件。人们可以将这些中间环节看作一个“黑箱”不去考虑，只需关注投入和产出。

[2]陈清泰：《加入WTO与中国的公司治理改革》，《中国经济时报》2002年6月7日。