国际自由贸易区的基本概念

第一节　国际自由贸易区的基本概念

随着经济全球化的发展，在世界经济格局中，世界贸易组织（WTO）为标志的多边贸易体制独占鳌头。但是，持续12年之久的多哈回合谈判，目前依然困难重重、希望渺茫。同时，由于国际金融危机的影响，各国纷纷将寻求经济发展之路转向自由贸易区，使区域经济一体化与自贸区再次焕发勃勃生机。截至2012年1月15日，向WTO通报的各种区域一体化安排达511个。2013年初，向WTO报告的自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）多达546个，其中中国参加了310个。可见，以自由贸易协定为代表的区域经济一体化成为世界经济发展的一大显著特征。^[1]

自由贸易区虽然已经成为区域经济一体化的重要形式，但是关于自由贸易区概念的认识尚没有形成一种规范统一的表述。因此，首先要厘清关于自由贸易区概念的内涵、外延与法律地位。

一、国际自由贸易区的内涵与外延

（一）国际自由贸易区的起源与内涵

关于国际自由贸易区最初权威的定义是世界海关组织（WCO）编写的《国际海关术语汇编》的注释。根据这一注释，“自由区”（Free Zone）一词涵盖了自由港、自由仓库或对外贸易区等。而“自由区”一词的定义则起源于《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》^[2]（简称“《京都公约》”^[3]）。1999年，世界海关组织又通过了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约修正案议定书》（简称“《京都公约议定书》”），对原有公约进行简化合并，并引入了新的海关管理制度理念。根据《京都公约议定书》的《专项附约四海关仓库和自由区》第二章“自由区”的定义，“自由区”一词，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物，就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。《京都公约议定书》是迄今为止国际上关于自由贸易区（Free Trade Zone，FTZ）的首个国际规范。

（二）国际自由贸易区的外延

《京都公约议定书》关于“自由区”的定义是国际通行提法，其核心强调“境内关外”的经济自由。目前，对其外延有广义与狭义两种理解。

广义的观点认为，已经出现的、全部或部分符合上述条件的自由贸易区域都属于自由贸易区，即自由贸易园区、自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保税仓库区等各种各样的经济区域，均属于自由贸易区的外延。

狭义的观点认为，自由贸易区特指西欧所出现的以转口贸易为主体的自由经济区域，与出口加工区、保税仓库区、对外贸易区等处于同等地位。^[4]即它们之间是平行并列的关系，而不是包涵与被包涵的关系。

笔者认为，世界经济曲折的发展过程和复杂的发展形式，不能简单用一个固定不变的狭义的概念予以框定，其内涵与外延应该随着社会实践的发展而不断完善。因此，自由贸易区是一个与时俱进、内涵丰富的概念体系，可以从不同角度进行界定。

二、国际自由贸易区概念的其他相关界定

关贸总协定（GATT）第24条第8款指出:“自由贸易区应理解为由两个或者两个以上的关税领土所组成的一个对这些组成领土的产品的贸易，已是实质上取消关税或者其他贸易限制的集团。”

1984年，联合国贸发会议报告中关于自由贸易区定义是:“自由贸易区是货物进出无须通过国家海关的区域。在最初的时候，此类区域主要用于储存和贸易，而最近则强调进行制造、加工和装配业务活动。货物进入自由贸易区可不缴纳关税或者受配额的限制，并可无限期的在那里存放。”

《欧共体海关法典》（1993年）“总则”第166条规定:“自由区和自由仓库是共同体关境的一部分或者是位于关境内其他地区相隔离的地域。……共同体货物存入自由区或者自由仓库可以具备共同体专项立法以对货物出口为前提适用的条件。”《欧共体海关法典》第173条正式引入“自由港”概念，指全部或绝大多数进出口货物可以豁免关税的港口。可见，《欧共体海关法典》对“自由区”定义的外延很宽泛，包括自由仓库、自由贸易区、自由港等经济自由区域。

美国《对外贸易区法》（1998年修正案）将“对外贸易区”定位于“对外贸易区是一个限定的进口区域，位于进口港或毗连进口港处。由美国对外贸易区管理局授权的某个公司按照公用事业的模式进行经营，并受美国海关的管理和监督”，并明确建立对外贸易区的宗旨是促进对外贸易的发展和其他目的。

《智利自由贸易区法案》将自由贸易区定义为:“自由贸易区是界限隔离明确、紧靠某港口或机场、受海关治外法权保护的区域或单独的区域。”在这些区域，货物可以存储、加工、制造或销售，不受任何限制。《智利伊基克自由贸易区有限公司内部运作条例》第1条规定，伊基克自由贸易区是紧靠伊基克港口、有明确隔离界限、受海关治外法权保护的单独的地域或地块。在自由贸易区内可从事经自由贸易区法特别批准的各种贸易和加工经营活动。^[5]

经济学家贾瓦德纳指出，自由贸易区是投资促进区、出口促进区、对外贸易区的同义语，它既不同于自由贸易区域（Free Trade Area，简称“FTA”，如欧洲自由贸易区、中国—东盟自由贸易区），又不同于一般的自由港，它是一个岸上飞地，一律享有治外法权地位，拥有真正的豁免权，不受国内民法和政府的制约。^[6]

《中国利用外资基础知识》一书中指出，自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易为主的多功能经济性特区。世界各国的自由贸易区与自由港的功能基本相近，实际上是自由港的发展，它主要以促进对外贸易为主，也发展出口导向的加工业和商业、金融业、旅游和其他服务业。

三、国际自由贸易区的概念体系

目前，世界上有80多个国家设立自由贸易区（在单个主权国家或地区境内设立），并没有一套全球统一遵从的国际惯例，类型多样，称谓也各不相同。因此，可以从多角度界定自由贸易区的概念体系。

（一）从国际自由贸易区的构成要素分析

所有自由贸易区都具有三个共同的特征，即“自由贸易区三要素”。一是贸易自由，奉行贸易自由化的本质特征，在保护国家主权的前提下，最大限度消减贸易壁垒，如关税、配额等；二是通关便利，相对于其他区域，海关实施比较便利的监管措施，享受海关治外法权保护；三是地理优势，毗邻港口或陆路口岸、交通便利、通信发达的独立区域。

根据“自由贸易区三要素”的水平高低不同，可以将世界各国的自由贸易区大致分为四类:

（1）标准的自由贸易区，如美国的对外贸易区、欧盟的自由区等，比较符合《京都公约》的规则。

（2）升级的自由贸易区，如智利、土耳其等国家的自由贸易区，明确宣布属于“境内关外”，具有海关治外法权，国家立法规定部分国内法在自由贸易区内不适用。

（3）自由经济社会制度下的自由港（或自由贸易区），如香港以及一些“飞地”性质的自由港区。

（4）准自由贸易区，如我国的保税区、荷兰鹿特丹的B型保税仓库等。

（二）从国际自由贸易区的功能定位分析

根据自由贸易区的功能定位，自由贸易区主要包括自由港型、转口集散型、贸工型、出口加工型、保税仓库型、商业零售型和自由边境区等七种类型（见表1‐1）。主要自贸区类型分析如下:

（1）自由港（Free Port）。自由港指划在一国关境之外，外国商品进出港口时免交关税的港口。但外国商品进出港口时须遵守自由港所在国的有关政策和法令。根据贸易管制的情况不同，自由港可分为完全自由港和有限自由港。前者对所有商品进出口都实行免税，后者对少数商品征收少量关税并有某些贸易限制。自由港主要从事转口贸易，是世界上诞生最早的一种经济特区，也是国际贸易最自由、监管最便利、政策最优惠的经济特区。

（2）自由贸易港区（Free Trade Port‐Zone）。自由港与自由贸易区相结合形成了自由贸易港区。它是一种特定的港口或港区，以减免关税和自由出入等优惠待遇为手段，以求达到一定经济目的的一种特定地区。自由贸易港区准许外国船只自由出入，外国货物的进出、装卸、分选加工、重新包装、储存与过境中转以及专门进口原材料进行外贸加工再出口等，均可享有免征全部或大部分关税等优惠待遇。其目的在于吸引国际船只与货物的进出与过境，带动当地及邻近地区整个国民经济的迅速发展。

（3）出口加工区（Export Processing Zone），又称加工出口区。狭义的出口加工区指某一国家或地区为利用外资，发展出口导向工业，扩大对外贸易，以实现开拓国际市场、发展外向型经济的目标，专为制造、加工、装配出口商品而开辟的特殊区域。广义的出口加工区还包括自由贸易区、工业自由区、投资促成区和对外开放区等。出口加工区是自由贸易区的一种类型。加工区内，鼓励和准许外商投资具有国际市场竞争能力的加工企业，并提供多种方便和给予关税等优惠待遇；生产的产品出口可免税或减税；对企业征收较低的国内税；所获利润可自由汇出国外；向企业提供完善的基础设施，以及收费低廉的水、电及仓库设施等。兴建出口加工区有利于吸引外资，扩大出口，增加外汇收入，提高生产技术水平和经营管理水平，从而带动和促进国内其他地区经济的发展。

（4）保税仓库区（Bonded Warehouse）。《世界自由港和自由贸易区概论》把保税仓库区定义为经主权国家海关批准，在其海港、机场或者其他地点设立的允许外国货物不办理进口手续就可以连续长时间储存的区域。在存储期间，进口货物暂不缴纳关税，如再出口，可免纳关税；一旦货物进入海关管制区，则应在货物离开保税仓库时照章纳税。库内货物经批准可以进行再包装、分级、挑选、抽样、混合等业务活动。^[7]另据1994年版《中美贸易年鉴》，保税仓库区是海关所设置的或经海关批准注册的、受海关监督的特定地区和仓库。外国商品存入保税区内，可以暂时不缴纳进口税，处于保税状态。如果再出口，不缴纳出口税。运入区内的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览、加工和制造等。各国保税仓库区都有不同的时间规定，逾期货物未办理有关手续，海关有权对其拍卖，拍卖后扣除有关费用后，余款退回货主。保税仓库区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储、商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式，有利于转口贸易发展。

可见，自由贸易区利用其作为商品集散中心的优势，提高设置国家和地区在国际贸易中的地位，自由贸易区在国际上得到了蓬勃发展，已成为当今世界上开放度和自由度最高、国际贸易集散辐射服务功能最强的地区，成为跨国公司全球配置资源的核心地，也对该国经济和世界经济发展起到了巨大的推动作用。自由贸易区的功能趋向综合化，目前通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能（见表1‐1）。

表1‐1　主要自由贸易区类型^[8]

（三）自由贸易区概念的比较

首先，要注意区分自由贸易区与自由贸易区域的关系。

自由贸易区指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，即《京都公约》提出的“自由区”（Free Zone）概念。

自由贸易区域指两个或两个以上独立关税区之间相互取消关税或其他贸易限制而结成的区域性贸易集团，通常由签订自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）而得到保障。如由美国、加拿大、墨西哥三国签订北美自由贸易协定（NAFTA）而组成的北美自由贸易区，中国—东盟自由贸易区等。中国内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）也是一种自由贸易协定，由中国内地和香港两个独立关税区签订。

中国（上海）自由贸易试验区属于FTZ范畴。但是，FTZ与FTA有着紧密联系。在系统研究自贸区理论与实践过程中，很难把同一大概念体系中的密切相关的两个概念——FTZ与FTA完全割裂开。因此，本书根据研究内容的需要，运用了FTZ与FTA两个概念，不同章节的侧重点有所不同。

其次，还要注意区分国际保税区与中国保税区概念的区别。国际保税区属于“境内关外”的自由贸易区，而中国保税区是“境内关内”的一种海关特别监管区，属于准自由贸易区。“保税”一词本属海关用语，可以理解为“对于从国外进口的货物，在一定条件下，暂时保留关税的征收”，它是海关实施贸易便利化的产物。而我国保税区是一个具有中国特色的特定概念，其作用和功能不仅仅是保税，与国外的海关保税区域、保税仓库和保税工厂并不是同一个概念。我国的保税区相对于自由贸易区而言，尚处于发展的初期阶段。

国内关于保税区比较权威的界定是《中国利用外资基础知识》一书中的解释:中国的保税区是海关监管的特殊区域，实际上它类似与其他国家在港口划出一块并用铁丝围网围起来的自由区或自由港，是以贸易为主的多功能经济特区。1997年8月1日海关总署发布的《保税区海关监管办法》明确规定，保税区为海关监管区，海关在保税区内依法执行监管任务。保税区与非保税区分界线应设置完善的隔离设施。

四、国际自由贸易区的法律地位

自由贸易区的法律地位就是要阐明自由贸易区与WTO多边贸易体制的关系。自由贸易区与WTO多边贸易体制都是促进贸易自由化的重要工具。从法律地位讲，自由贸易区是WTO最惠国待遇的一种例外（WTO Plus）。最惠国待遇是WTO多边贸易体制的核心，是其成员必须遵守的基本原则。但在一种情况下，WTO规则允许成员背离最惠国待遇原则，即参与区域贸易安排的成员之间相互给予的贸易优惠待遇，可以不受其与区外成员签署的双边或者多边的最惠国待遇的制约，无须对区外国家或地区实行同样的待遇。WTO有关区域贸易的规则包括:关贸总协定第24条及关于解释第24条的谅解、授权条款和适用于服务贸易领域经济一体化的《服务贸易总协定》（GATS）第5条。其中GATT第24条是区域贸易安排规则的起源和核心。^[9]

可见，FTA和WTO多边贸易体制追求的目标都是贸易自由化，FTA是在遵循WTO多边贸易体制基本原则的前提下，在协定伙伴国家之间提供更加自由的经贸空间。两者之间的关系主要表现在:

第一，FTA是区域性的，达成协议的范围小，谈判相对简单，具有灵活、高效等特征，并可同时与不同对象国签署FTA的便利。而WTO是全球性的，谈判结果适用于所有成员，效果好。但由于成员众多，谈判比较艰难，耗时长、效率低。在多边贸易谈判屡遭挫折情况下，FTA就成为一些贸易大国热衷的重要选择。从这个角度来说，自贸区是追求贸易自由化的一个阶段性选择。

第二，FTA是超越WTO的进一步开放，是对WTO多边自由贸易体制的有益补充。自由贸易区涵盖的范围比WTO多边自由贸易协定更广泛。它涵盖了WTO所涵盖的货物贸易、服务贸易、原产地规则、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施、贸易救济和争端解决机制等内容，还包括了服务贸易、贸易投资便利化、投资自由化、环境标准、劳工标准、政府采购、知识产权、电子商务等内容。同时，自由贸易区的开放度更高。自由贸易区的基本标准之一是要求零关税产品至少要涵盖90%的税目数和贸易量。此外，由于对成员和非成员给予不同的市场准入待遇，自由贸易区会产生贸易创造和贸易转移效应，造成谁参与谁受益，谁不参与谁受损并逐渐被边缘化的局面。因此，近年来，自由贸易区在全球大量涌现，并得以迅猛发展。