发展战略决策要紧靠国家项目

（六）发展战略决策要紧靠国家项目

中国的区域经济发展状态如何，这与国家战略和政策密切相关。国家战略决定了区域经济发展的方向，国家规划决定了区域经济发展的产业布局，国家项目决定了区域经济发展的重点，国家政策决定了区域经济发展的程度。为此，在制定甘肃省“十二五”国民经济与社会发展规划以及选择中长期发展战略的时候，必须在总体思路上明确这个主体，即要在甘肃省今后的区域发展战略选择和规划中要明确提出紧靠国家项目的思路。

1.要深入研究国家项目的立项特点

从国家第一个五年计划到“十一五”规划的50多年中，中央政府在我国各地上了许多国家级的项目。从大的范围来看，这些项目包括了铁路公路、大型水利设施、各种电站和输电设备、资源工业、能源工业、高科技工业、信息工业、农业良种和种植工艺、养殖科学等。国家项目的最大特点是基础性、长期性、战略性和竞争性。目的是要解决全国或者某个省区发展中的重大问题。

反观甘肃省近年来的立项情况就可以看出，许多项目从客观上讲确实是必要的，但是问题也比较多：一是省级项目内容丰富，什么内容都包括，什么项目都有；二是项目的级别可以细化到一个乡镇的发展问题；三是大多数项目是以市（州）、县（区）、乡镇的上报项目为基础的；四是部分省级主管部门在立项上的作用很大，不立不行，干预太多。

为此，建议今后在制定发展规划的时候，学习国家立项的做法，认真解决好这样几个问题：一是要坚持省级规划的项目只立与影响全省发展相关的项目，一般不列入市县项目；二是省级项目的立项要与省级产业导向和政策支持重点相一致，优化项目结构，提高项目成功率；三是要做好项目分级和放权立项工作，省级项目工作的方法改变对于市县的项目立项和建设工作同样重要；四是要以中长期发展为目标，注重规划和立项的长效性和前瞻性；五是项目策划要运用最有利的理论、方法和角度，要充分利用民族性、贫困性、生态敏感区、国防战略区等区域特征来进行项目论证。

2.要系统研究国家项目的投资机制

纵观改革开放30多年以来国家项目投资的运作情况，我们可以发现这样几个特点：一是项目投资主体是中央财政，地方根据政策配套；二是项目资金一般不留空间，是足额投资；三是资金运行管理根据项目管理机制进行，管理程序完整；四是对国外的资金、特别是世界银行和联合国开发署的低息贷款运作机制非常成熟。

反观甘肃省的项目投资机制运行情况，问题比较多。比如，有的地方政府为了在省上立项，尽量压低投资概算；有的采取不规范的方式进行公关，争取进行公关立项；有的把大项目拆成小几个小项目，分散立项。这样一来，就形成了项目在表面上数量多覆盖面宽的形势，出现了许多大项目小投资、胡子项目、钓鱼项目等情况，致使项目质量下降。更为严重的是，影响了今后的项目设置，对于国家立项都有一定的负面影响。

严格来说省级项目的立项确实不能按照平均主义的方法进行，但考虑到各地的经济利益平衡关系，也必须搞一些平均主义的项目。为了提高甘肃省的项目投资效率，必须改变这种局面：一是不论是省级项目还是市县项目，都必须以重大发展问题为起点，不能以需要为起点；二是既要讲需要，更要讲可能性条件，能在各自市县内解决的问题一般不上报上级部门；三是项目投资不留缺口，保证足额投资；四是坚持项目管理现代化的要求，严格管理程序。

3.要确实做好国家项目的配套服务工作

这些年以来我们在项目建设中的一个沉痛教训，就是对于国家项目的配套和服务工作跟不上，致使国家立项越来越困难。一方面是国家项目立项越来越困难，而另一方面是我们对部分国家项目不很重视，配套工作不认真不扎实。实际上，按照国内外的政府项目建设的历史经验来看，一个地区的项目建设质量越高，可能争取到的上级项目的概率就越高，相反，就越低。最后就有可能搞成“照顾项目”。

根据对部分国家项目在甘肃省的执行情况的调查发现，在地方配套和服务方面存在的主要问题有：一是征地十分困难，有的地方党政干部与住户一起想办法抬高征地费用；二是搬迁安置条件在不断变化，移民成本上升；三是国家项目中应该支付给农民的费用不能足额到位，农民意见很大；四是由于项目建设的不可抗拒的影响所产生的生态环境补偿问题，难以得到解决；五是计划中的地方配套资金不能按时到位，影响工程进度。

根据上述情况，建议采取如下对策解决：一是计划当中的地方政府配套资金必须保证足额按时到位，不要影响大局，不要留下不好的印象；二是在国家项目的征地、搬迁、移民、补偿等问题上，根据政策认真细致地做好有关方面的工作，特别是对群众的说服解释工作；三是建议国家重视由于大型项目建设所引起的新的生态环境问题，特别是在生态转移支付方面的对策和政策；四是以非常积极的态度支持国家项目顺利开展工作，在保证质量的前提下，开发地方进入工程建设的商机；五是围绕国家项目开展省级项目的拓展性研究工作，包括调整城镇布局、产业结构、物流人流、生态移民等。

4.要科学策划和实施项目建设工作

2000年以来，甘肃省整体实施项目建设战略已经十四年了，这些年甘肃省的经济增长、结构调整、科技进步、人才开发、市场运行等通过项目建设都取得了突破性的变化。但是问题也不少：一是在省、市、县三级项目的策划和立项过程中保持科学性、准确性、前瞻性、生态性方面做得还不够；二是项目论证深度不够，质量比较差，多数只是项目意向书；三是项目数量比较多，但投资规模比较大、科技含量比较高、产业结构比较新、发展前途比较好的项目比较少；四是与国家项目的衔接性比较差，配套能力比较弱，后续发展潜力比较低。

为此，一定要坚持“三个立足于”，即：一是立足于国家大战略。2000年以来，国家的发展战略明显突出了产业国际化、企业集团化、农业现代化。特别强调高新技术工业、新兴能源工业、新材料工业、粮食安全工程、生态保护工程等。这是研究甘肃战略重点和项目策划的切入点。二是要立足于国家大政策。近年来的国家政策变化，主要侧重于运用中央财政手段支持落后地区发展、社会事业、农村保障体系建设、三农问题等方面。三是要立足于国家大项目。近几年来国家对西部地区的项目安排开始有所增加，项目主要集中在航空、铁路、高速公路、大型桥梁、调水工程、电力、天然气、生态移民、河流治理、能源工业、资源工业、高科产业、生物工程等方面，要在这些项目上重点策划。

根据上述思路，甘肃省在策划重大项目的时候，一定要坚持分类指导的原则，一定要在思路和方法上跳出甘肃，研究甘肃战略一定要坚持从国家战略的角度来进行，要深入研究哪些战略、哪些项目、哪些产业、哪些产品能够在国家战略当中有一定的地位和作用。从国家支持的意义上看，应该把项目分类成三大部分：一是需要通过国家给予投资才能够解决的问题，比如重点基础设施项目和大型工业资源开发项目；二是需要国家给予相当比例的财政补贴才能够解决的问题，比如扶贫项目和民族项目；三是需要国家调整政策才能够解决的问题，比如，资源税的中央和地方的分成问题、工业资源开发权限问题、非农业用地的处置权限等。总之，解决有些问题需要的是战略思路和规划问题，而有的问题则需要的是政策性投资，有些问题则确实需要国家项目的现实带动作用。

5.要将地方战略与国家战略对接起来

研究和决策地方战略必须立足于本地情况。但是，必须与国家战略对接，如果与国家战略不对接，在宏观上就有可能失去国家大量的支持。2000年以来国家战略策划和实施的特点，集中表现在战略新颖、重点突出、实践高效上。为此，建议甘肃省选择“甘肃结构整形提升战略”。选择这个核心战略必须满足三个条件：一是要具有核心作用；二是要明确简要；三是辐射带动作用很大。也就是说，不论是从国家考虑，还是从地方政府考虑，决策甘肃今后的总体发展战略都必须树立创新的思路和方法，也就是把思考能够解决甘肃省中长期发展重大问题的战略和政策作为重点工作、作为突破口、作为长久之计。

提出结构整形提升战略有四个方面的理由：一是甘肃发展方面的问题多是与经济结构有关的，许多问题都是可以用结构扭曲来解释的，这在产业结构、经济成分结构、城乡结构、就业结构、开放结构等方面都有具体的表现。二是结构整形提升战略的本质要求，是产业、技术、人才、管理、品牌的全面升级换代，还要包括政府结构和政府作为问题。三是当前是国际性结构大调整时期，这对于区域经济社会发展来说，是一个采取“硬着陆”方法进行强制性调整结构的大好时机，如果错过这个时机，就会吃大亏。四是所谓结构整形，就是要下决心把该淘汰的淘汰，该放弃的放弃；将该提升的提升，该认可的认可；将该转型的转型，该重组的重组。

选择这个核心战略的宏观意义在于：一是利用国家政策支持甘肃以交通为主的基础设施建设工作，彻底改变非常落后的交通条件、水利条件和能源条件。二是利用国家政策支持形成甘肃新的优势产业基础，重塑石油石化、钢铁有色、新能源新材料和生物制品的产业优势，并使之成为国家重点产业和市场保障的一部分。三是利用国家政策支持和壮大地方特色农业产业化，提升农产品的市场竞争力。支持甘肃节水型社会建设，形成河西节水型农业示范园区和国家级马铃薯产业“贸工农”一体化基地。四是利用国家政策彻底解决好甘肃贫困地区、民族地区、革命老区的生态移民和植被恢复工作，重点是要解决好生态移民。五是利用国家政策支持甘肃核工业和航天工业的大发展，使之成为中国最重要的核工业和航天工业基地。六是利用国家政策支持甘肃省的城镇化进程和新农村建设，放宽“三荒地”开发的有关政策限制，加快解决“三农”问题的步伐。