性质及特征

第一节　高校管理的法律依据、性质及特征

对于高校来说，它是由学生、教师、员工、家属等主体构成的，在这几种主体中，学生主体占据了主体总人数的90%^[1]，因而，从这个意义上来说，所谓高校管理主要是指高校对学生的管理。所谓高校学生管理，是指为维护高校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生的身心健康和合法权益，促进学生德、智、体、美等诸方面的全面发展，高校依法享有的对本校学生的行为进行引导和约束的权力。

一、高校管理的法律依据

我国高等教育法律法规是高等学校学生管理权的法律依据，而我国高等教育法律法规依照制定机关及法律效力等级可以划分为宪法、教育基本法、单行教育法、教育行政法规、地方教育法规、教育行政规章，已形成了较为完整的体系。具体如下：

1．宪法。《宪法》作为母法，是一个国家法律制度的根本，是一切公民权利的源泉，《宪法》中关于公民基本权利的规定，是学生权利被确认、被尊重、被保护的最高法律依据，具有最高的法律效力。宪法第19条关于发展我国教育事业的规定是教育法律法规的最高表现形式，是我国教育立法的依据。

2．《民法通则》。学生的最高利益是人身安全的保证和人格尊严的保护问题，《民法通则》就是根据《宪法》的规定，具体规定公民人身权、财产权、知识产权等各项民事权利的具体内容，以及侵犯公民民事权利所应当承担的法律责任。学生作为公民的一部分，有关人身权利和财产权利等方面的纠纷，均适用《民法通则》的规定，特别是关于人格权、监护制度、侵权的民事责任的规定，是为学生提供法律保护的最直接、最具体的有效手段。

3．教育基本法。如《中华人民共和国教育法》第28条规定学校有组织实施教学活动、招收学生或者其他受教育者、对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分、对受教育者颁发相应的学业证书等权利。《教育法》第五章专门就受教育者的权利与义务作了规定，主要包括：(1)教育平等权。(2)贫困学生享有获得经济帮助的权利。(3)身体残疾的学生享有获得特殊教育的权利。(4)学习权。(5)使用教育教学设施、设备。(6)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金和助学金的权利。(7)在学业成绩和品行上获得公正评价。(8)完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。(9)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼的权利。(10)法律、法规规定的其他权利。

4．单行教育法。如《中华人民共和国高等教育法》第20条规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科研机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书”；其第41条规定高等学校的校长有“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”的权利；《中华人民共和国学位条例》第8条规定：“学士学位，由国家授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校或者科研机构授予。”

5．教育行政法规。如《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第25条规定：“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”

6．地方教育法规。地方教育法规是指根据宪法、法律和行政法规授权，由地方权力机关制定的、只在其行政区域内有效的法规。

7．教育行政规章。如《普通高等学校学生管理规定》第7条至第66条规定了高校学生从入学到毕业在校学习阶段的管理。主要包括学生的学籍管理(入学与注册、成绩考核与记载办法、转专业与转学、休学与复学、退学、毕业、结业与肄业)、课外活动(主要包括学生社团、文娱体育、勤工俭学、社会活动)、校园秩序、对学生的奖励与处分等。

这些法律法规是高等学校行使高校学生管理权的法律依据，其中以《普通高等学校学生管理规定》规定得最为具体、详细。

二、高校管理的法律性质

关于高校学生管理的法律性质的界定，发达国家有关这方面的认识基本趋于统一，集中在特别权力说、在学契约说、部分社会说、重要性理论等方面，已基本形成了完善的教育法律法规体系，立法程序规范、结构完善、形式多样、监督严格。而国内学者的认识分歧较大，目前主要有民事法律关系、行政法律关系、民事法律关系与行政法律关系兼而有之、教育(契约)法律关系、特别权力关系等观点^[2]，且基本上仍停留在对其属性的探讨上。雷雨德认为，“高校在依教育法律法规或高校规章对学生进行管理时，是以公法主体的身份而存在，高校依据国家赋予的提供教育服务并进行管理的公法职能行使特别权力，学生负有服从容忍之义务，此时高校与学生之间命令服从关系就是特别权力关系，在本质上属于行政法律关系”^[3]。邵国平认为，“教师与学生不仅仅是教育者与受教育者的关系，而且是一种消费与被消费的合同关系”^[4]。余军认为，“虽然高校属于事业单位，不是行政机关，理应不能行使行政权力，但教育法、高等教育法、学位条例及《普通高等学校学生管理规定》等教育法律、法规都授予了高等学校的学籍管理、学业证书授予、奖励及处分等权力。高校经过法律的授权，合法地取得了相应的管理高校学生的行政权力，承担了管理学生的行政职能。因此，高校学生管理权应属行政权力的一种”^[5]。郭继，胡宗芳认为，“为了弘扬学术和思想自由的传统，以及实现教育世俗化的目标，高校几乎在意识形态、教学自由和学术自由等方面都不受政府的控制和指导。作为大学自治传统的一个组成部分，其内部实施‘团体罚’^[6]获得了某种正当性。另外，大学师生不仅是知识共同体，也是观念、职业、社会地位、信誉等方面的利益共同体。大学生们动辄状告‘母校’，是一种对传统文化价值的伤害。师生之间的矛盾与纠纷应当‘笔墨官司笔墨打’，即将之诉诸内部申诉的方式来解决，而不应当诉诸法庭。因此，高校学生管理权应属自治权”^[7]。

综上，上述诸学说都揭示了高校学生管理内涵的某一方面，具有其合理的成分，但又不能完全吻合和穷尽高校学生管理的现实状况。我国高校学生管理应属准行政权。这是因为：首先，高校管理具有行政性。从分类方面看，“不论是高校对所有被管理者作出的规则、原则、守则和制度，还是针对个别人、个别行为作出的决定、通报等，这两类职权都具有单方决定性的特点，完全具备抽象行政行为和具体行政行为的某些特征”^[8]；从法学理论方面看，高校属于我国教育法律、法规授权行使一定行政权力的法人组织，是公务法人，对高校学生的管理是国家教育行政管理的一部分；从依据方面看，高校自主管理权是我国教育法律、法规予以确认的一种公权，尤以教育法、高等教育法及《普通高等学校学生管理规定》规定得最为清楚。因此，高校管理是由教育行政主管部门特别授予的行政性权力。其次，行政权不能涵盖高校学生管理的所有内容。从高校学生管理内容方面看，除大部分属行政范畴外，高校对教育实施、生活实施的管理，包括对宿舍、教学设施、图书馆的管理应属民事范畴。由此可见，高校学生管理权并非典型的行政权，而只是一种准行政权。

三、高校管理的特征

依据高校管理的含义、法律依据和法律性质，我们可以得出高校管理具备下面几个特征：

(一)高校管理学生的权力是行政主体的授予

行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担相应责任的行政机关或法律、法规授权的组织。《教育法》第二十八条规定：“学校及其教育机构行使下列权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收高校学生或其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利。国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。”从这里，我们可以看出，通过《教育法》的设定，教育行政部门明确授予了高校管理学生的权力。

(二)高校对学生的管理具有多样性

高校学生从入学到毕业，每个阶段，每个环节，都置于学校管理之中，具体事项分为以下几个方面：学籍管理、操行管理、学习管理、住宿管理、安全管理、健康管理、社会实践管理、社团活动管理和就业管理。^[9]这就是说，高校对学生的管理涉及方方面面，具有多样性特点。

学籍管理是指对学生的注册、成绩、学分进行考核、登记、制表、归档，对学生转换专业进行审核和管理。

操行管理是指对学生的思想进行教育，对其错误言行进行纠正，对其好人好事进行表彰，将其现实表现作定性和定量分析，并形成书面记录，归入学生本人档案。

学习管理是指对学生的课程选择、时间安排、辅导安排、课外作业、专业实习、毕业设计、成绩考核进行管理。

住宿管理是指对学生住宿条件的选择、寝室卫生、寝室安全、财物保管、用电用水、来人来访、同窗关系及其他社区事务进行管理。

安全管理是指在学生中进行安全制度和信息教育，要求学生树立安全意识；对学生接触的安全设施进行监测和维护；对学生的非安全行为进行劝阻和制止；对安全事故进行救济。

健康管理包括身体健康和心理健康。学校制定确保健康的制度并要求学生遵守，对学生的健康卫生状况进行监测，对可能导致健康危险的行为加以禁止，对可能导致群体健康危险的行为进行限制。

社会实践管理是指在实践环节，学生必须遵守实践教学管理制度，对实践过程中的违纪行为进行处理，对实践教学成绩进行评价。

社团活动管理：学生社团是由志趣相投的大学生组成的、经过学校批准的群众性团体。学生社团组织，是学生自我管理、自我教育的重要形式之一。但学生社团邀请校外人员到学校进行社会政治活动和学术活动，均须经学校同意。学生社团创办面向校内的报刊，须经学校批准。

就业管理是指学生必须遵守学校的就业推荐制度，毕业鉴定的组织，个人材料的制作和发放，就业合同的签订和履行，违约的处理，报到证和派遣证的发放等等，都有章可循。

(三)高校对学生的管理具有强制性

高校管理学生是法定职责。《教育法》规定：学校及其他教育机构，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；受教育者应当遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。《高等教育法》规定：高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度。高等学校的学生，可以在校内组织学生团体。学生团体在法律、法规规定的范围内活动，服从学校的领导和管理。《普通高等学校学生管理规定》规定：学生在校期间，遵守宪法、法律、法规，遵守学校管理制度。学生违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公开场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的；或者屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的，学校可以给予开除学籍处分。从这个意义上说，高校对学生的管理是带有强制性的。

(四)学生在高校管理中处于行政相对人地位

行政相对人是指在国家行政管理关系中处于被管理地位的自然人、法人和其他组织。行政相对人我们可以从以下几个方面进行理解：(1)相对人是指被管理的当事人。《普通高等学校学生管理规定》第十条要求：“每学期开学时，学生应当按学校规定办理注册手续。不能如期注册者，应当履行暂缓注册手续。未按学校规定缴纳学费或者其他不符合注册条件的不予注册。”(2)相对人接受行政主体的管理是不能规避的。如《普通高等学校学生管理规定》第六条第二款要求：“学生应当遵守学校管理制度。”(3)行政相对人接受管理的范围是法定的。《教育行政处罚暂行实施办法》第十七条要求：“学校或其他教育机构违反法律、行政法规的规定，颁发学位、学历或者其他学业证书的，由教育行政部门宣布该证书无效，责令收回或者予以没收；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，取消其颁布证书的资格。”(4)行政相对人接受管理的程序是法定的。《行政处罚法》第三条要求：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有办法依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”(5)行政相对人对行政行为有监督、批评、申诉、复议和起诉权。《行政处罚法》第三十五条要求：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”