民间组织的含义和范围

一、民间组织的含义和范围

关于民间组织的含义和范围，或者，从另外一个角度说，如何称谓现代社会中广泛存在、活跃活动的这类组织，历来是一个颇为见仁见智的问题。从语义上看，“民间”一词与“政府”相对应，民间组织是指“不属于政府”的组织，故而有非政府组织之称谓。但企业也是“不属于政府的组织”，显然，在我们说民间组织或者非政府组织的时候，并不包括企业组织在内。也有第三部门的说法，即政府与企业之外的组织。但是中国又有为数不少的由政府投资、领导和管理，其工作人员享受国家公务员待遇的组织，如共青团、妇联等，⁽⁵⁾以及由政府投资、管理和领导，既非政府又非企业的所谓事业单位。这些组织都可以第三部门称谓之，而我们需要研究的民间组织的“民间性”决定了我们不期望将这些由政府出资有政府背景的组织包括在内，这些组织的特点也决定了其合法性问题不是一个需要讨论的话题。也就是说，我们需要对一定类型的组织进行分析和研究，这类组织既非政府组织，⁽⁶⁾也非企业，还不包括由政府出资主办的纳入政府直接控制和管理的事业单位，以及其他的准政府组织。

以民间组织称谓之，既契合前述研究目的之需，也符合我国立法实际。由于我国现行法律对于这类组织的合法性问题做了有别于其他组织，特别是政府组织和有政府背景的组织之规定，因而需要基于现行法律的规定分析其内涵与外延。至于企业组织，在我国改革开放以后，已经由公司法等法律进行了明确的规定，也由于企业组织与我们将要讨论的民间组织的区别是明显的，本文后面的讨论和比较将不再涉及。

据考，新中国成立后对民间组织的称谓，最开始使用的是社会团体一词。中华人民共和国第一部关于民间组织的管理法规是1950年9月23日政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》。1951年3月23日内务部公布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。两个规范性文件明确社会团体的范围是:人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体及其他合于人民政府法律组成的团体。社会团体的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。

1988年国务院进行机构改革时，将社会团体管理职能明确交给民政部门。1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重分级管理”体制。但此时并未实行分类管理的体制，即社会团体就是民间组织，包括会员制的组织和非会员制的组织。

1998年10月25日，国务院分别以国务院令第250号和第251号颁布了两个行政法规:《社会团体登记管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将社会团体与民办非企业单位并列，实行双重分级分类管理的体制。随后，民政部于2000年4月10日以民政部令第21号发布《取缔非法民间组织暂行办法》，将违反《社会团体登记管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》开展活动的组织界定为非法民间组织。以后，在官方的话语中，社会团体仅指依《社会团体登记管理办法》成立之组织，而民间组织则包括社会团体和民办非企业单位。

值得注意的是，1998年10月25日，在发布《社会团体登记管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的同时，国务院还以252号令发布了《事业单位登记管理暂行条例》。明确事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。据此，国家关于社会组织登记关系和管理格局基本确定，规范社会学理论上所说的第三部门的各种组织——社会团体(会员制的组织)、民办非企业单位(民办的社会服务组织)、事业单位(国办的社会服务组织)的法规体系基本形成。

从国家行政机关的职能分工来看，1988年7月7日，国家机构编制委员会第二次会议上，审议并批准了民政部机构改革“三定”方案，确认民政部是国务院负责社会行政管理的职能部门。从这时起，民政部设立社团管理司。1997年5月，社团管理司更名为社会团体和民办非企业单位管理司。1998年，国务院再次进行机构改革。根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发［1998］5号)，设置民政部。民政部仍是主管有关社会行政事务的国务院组成部门。根据这次机构改革方案，民政部的机构设置进行调整，社团团体和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局。⁽⁷⁾民间组织管理局的职能是:“拟定社团和民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施。负责全国性社团、跨省(自治区、直辖市)社团、在内地的香港特别行政区及澳门和台湾同胞社团、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查；研究提出会费标准和财务管理办法；监督社团活动，查处社团组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织；指导和监督地方社团的登记管理工作，研究民办非企业单位发展规划，拟定管理民办非企业单位的政策措施；负责中央单位所属和挂靠的民办非企业单位的登记和年度检查；研究提出有关财务、收费管理办法；查处民办非企业单位的违法行为和未经注册登记的民办非企业单位；指导和监督地方民办非企业单位登记管理工作。”⁽⁸⁾因此，民间组织包括社会团体和民办非企业单位，不包括由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事社会服务的事业单位。

对民间组织与国家机关、事业单位进行甄别的另一个角度，是分析这些组织的设置、经费来源与管理。这可以结合国家公务员立法关于公务员范围规定的变迁来进行分析。新中国成立后，我国在干部人事制度上，一直是将党政机关、企事业单位工作人员都作为“国家干部”进行管理。改革开放以来进行的人事制度改革，将党政机关干部与国有企业事业单位的干部区分开来，党政机关实行公务员制度，国有企业单位实行劳动合同制，事业单位实行聘任制。1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》规定，公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员，但同时规定，党的机关、人大机关、政协机关以及工、青、妇等群团组织参照暂行条例管理。在《公务员法》起草、制定过程中，关于国家公务员的范围界定，曾有过不同的处理。2003年12月25日召开的十届全国人大常委会第十三次会议上，公务员法草案首次提请审议时，人事部部长张柏林就公务员法草案向大会作说明。认为，人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，草案仍按现行做法，规定对其参照公务员法进行管理。⁽⁹⁾但是，2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议通过公务员法，将公务员的范围确定为:“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”依这一规定，由国家财政负担工资福利，即所谓吃国家“财政饭”的工作人员，就应当属于公务员。只有纳入国家行政编制，才能吃到国家“财政饭”。至于纳入国家财政编制的，是否都是履行公职，涉及公职的含义，非国家公务员法所能够界定。我们只能理解，只有履行公职，才能够纳入国家财政编制。是否由国家财政负担工作人员的工资福利，可以是区分民间组织与政府组织、准政府组织的一个重要指标。