政府出口补贴对社会总福利影响

第二节　补贴的定义

根据《SCM协定》第1条规定，补贴是指一成员方政府或任何公共机构向特定的企业提供的财政资助以及对价格收入的支持，以直接或间接增加从其领土出口某种产品或减少进口某种产品，或者对其他成员方利益形成损害的政府性措施。补贴的构成需要满足如下两个要件:其一，政府或公共机构提供了财政资助;其二，政府或公共机构的资助授予了某项利益。

一、“财政资助”的理解

要构成《SCM协定》意义上的“财政资助”，它必须是由某一成员方领域内的政府或公共机构作出或由该政府或公共机构指示作出的。^[1]《SCM协定》第1条列举了提供财政资助的各种形式，例如拨款、贷款、注资、贷款保证、财政激励、提供商品或服务、采购商品等。

(一)资金的转移

资金的转移包括资金的直接转移和潜在转移。资金的直接转移包括补助、贷款、投资入股等情形;资金或债务的潜在转移包括贷款担保等情形。

【案例9-1】

巴西飞机出口融资计划案

1969年，巴西航空工业公司成立后，巴西政府根据PROEX出口融资计划，对其支线飞机出口销售提供利率等价补贴，即政府通过发行不附息票的国库系列债券向款银行支付利息总额的3.8%，剩余部分由买方支付，从而降低买方的融资成本。1996年6月，加拿大要求就巴西对支线飞机出口补贴计划违反WTO《补贴与反补贴措施协定》(《SCM协定》)的禁止性补贴，与巴西进行磋商，认为对巴西航空器的利率平衡付款是《SCM协定》第1条意义上的出口补贴。

当事方对PROEX计划涉及资金转移还是潜在直接转移存在分歧，但专家组对此解释:“只要存在这样一种行为(资金转移)即存在补贴，而该行为涉及直接资金转移还是资金潜在转移不影响对补贴存在的认定，这两种情况中的任何一种都足以认定补贴的存在。”

专家组认为，巴西政府对国产飞机出口给予的PROEX利率平衡补贴以出口实绩为基础，属于“资金的直接转移”，虽然巴西出口商未从中受益，仍应认定《SCM协定》第1条意义上的出口补贴。显然，专家组的解释并没有区别补贴的直接受益者和间接受益者。在该案中，补贴的直接受益者是到期债券的持有者，因为外国购买者可以选择一种更有营利性的利率以便通过在市场上出售这种债券而获得一次性总价降低的购买价格。间接受益者是巴西的出口商，因为发行债券即立刻产生价值以刺激出口销售，从而使巴西的出口商从中获得利益。^[2]上诉机构指出，只有产生了“利益”的财政资助才构成补贴。在本案中，PROEX利率平衡补贴属于“潜在的资金的直接转移”，巴西出口商因政府的该项补贴刺激了国产飞机的出口而从中受益，因而可认定为“出口补贴”。^[3]

在该案中，上诉机构明确指出，应对“财政资助”进行广义上的理解，既包括“资金的直接转移”，也包括“潜在的资金的直接转移”，是产生“利益”的前提。“财政资助”与“利益”是共同决定补贴是否存在的重要因素。上诉机构的观点对嗣后的案例有很好的参考价值。

(二)放弃或不予征收本应征收的政府税收

对该规定的理解关键在于确认“本应征收”的含义。

【案例9-2】

美国外国销售公司税收待遇案

在美国外国销售公司税收待遇案中，欧盟认为《美国国内税收法典》有关对外国销售公司免税的措施构成《SCM协定》的出口补贴，具体如下:其一，《美国国内税收法典》第923条第(a)项规定，外国销售公司的外贸收入的32%或16/32将被视为可免税的外贸收入;其二，《美国国内税收法典》第951条第(e)项规定，外国销售公司的外贸收入免受“反延迟纳税”规定的约束;其三，《美国国内税收法典》第245条第(c)项规定，股东可以从对外国销售公司的外贸收入和利润的分配中扣除100%的已收到的股息。^[4]

美国认为，它并没有对某些收入征税的义务，政府免税并非放弃“本应征收”的税收。专家组则认为，放弃“本应征收”的收入，表明征收的收入少于在“本应征收情况”下的收入，至于什么是“本应征收”，应根据每一成员方各自确立的税收规则加以确定。专家组为“本应征收”确立了“若没有”的标准，即“若没有争议措施而本会适用的情况下，纳税义务是否会更高”。具体到本案中，如果外国销售公司制度不存在，那么根据该制度而放弃的税收是否还是应予征收。专家组提出，如果没有免税措施，享受豁免纳税的收入将被要求纳税。同时，专家组进一步指出，尽管一项特定免税措施未必在每种情况下都会单独导致放弃本该征收的税收，但将各个免税措施作为整体考虑，认定它们作为整体包含了一项以“放弃本应征收收入”的形式存在的财政资助。^[5]

然而，“若没有”标准仅适用于这一情况，即在争议措施不存在的情况下确定存在一项规定对争议收入征税的替代措施。当某个政府决定不对某些收入进行征税时，就不存在对该收入“应征收”的税收。上诉机构指出，应建立明确的、规范性的标准，以区分放弃的税收是“其他情况下应征收”的情况与该税收并非“其他情况下应征收”的情况。在确定适当的比较标准时，应确保认明和审查可以进行合法比较的税收情况，即在争议措施适用范围的收入的税收待遇和与之进行比较的特定收入的税收待遇之间应有合理的比较基础。一般而言，这种比较应是同类之间的比较，如争议中的措施涉及的是贸易收入，则不应将其与雇佣收入待遇进行比较。对此，上诉机构指出，确定放弃的税收是否“在其他情况下应征收”所依据的规范性标准应容许对在类似情况中的纳税人所得的有可比性收入的税收待遇进行比较。^[6]

(三)政府向筹资机构付款及委托或指示私营机构提供财政资助

在某些情况下，政府可能通过私营机构间接实施补贴，这种行为视同政府的行为。私营机构的行为要构成补贴，需满足如下要件之一:(1)提供补贴的资金来源于政府;或(2)私营机构行为的依据是政府明确的委托或指示。如果私营机构的行为只是政府行为的媒介，根本上受政府控制，应等同于或可以视为政府的行为。

何为间接提供的财政资助或间接补贴，《东京回合补贴法典》的出口补贴示例清单第3项规定，“政府为出口货运提供或委托提供比国内货运优惠的国内运输费”是出口补贴。但GATT和《东京回合补贴法典》中都没有进行明确的解释。1993年5月，欧共体与美国就美国对来自欧共体国家的部分钢铁产品征收反补贴税一案涉及私营机构行为在何种条件下可以视为政府提供补贴的问题。

【案例9-3】

美国——对欧共体部分钢铁产品征收反补贴税案

德国Saarstahl钢铁公司于1978—1989年间经历了重组和兼并，期间德国部分商业银行向其提供长期和短期贷款。1985年，萨尔州政府向Saarstahl债权人提出一份关于Saarstahl的重组计划，并要求这些债权人豁免其350000000马克的贷款债权。商业银行同意豁免Saarstahl所欠的217000000马克的贷款债务，但要求德国政府和萨尔州政府豁免Saarstahl欠他们的所有债务，同时萨尔州政府应保证Saarstahl未来的偿债能力。作为双方谈判的结果，政府豁免了Saarstahl的债务，商业银行也豁免了他们对Saarstahl的一部分无担保贷款债务。

该案争议双方都承认，私营机构行为的行为可能因政府的参与而构成《东京回合补贴法典》的补贴，分歧在于:在何种条件下，私营机构行为因政府行为和私营机构行为之间的关系而可能被视为是补贴。美国商务部认定德国商业银行豁免Saarstahl债务的行为构成政府补贴，应征收反补贴税，理由如下:(1)Saarstahl债务豁免计划是由政府发起的，并受一定的条件约束，即私营商业银行应豁免Saarstahl对他们所欠的部分债务;(2)作为对私营商业银行豁免债务的交换，政府同意豁免Saarstahl对他们的债务并保证Saarstahl未来的偿债能力;(3)没有证据表明，私营商业银行豁免Saarstahl的债务具有商业上的合理性。^[7]

专家组认为，“根据协议(指《东京回合补贴法典》)，当政府通过第三方采取行动，为某一产品的生产、制造或出口提供资助时，可以视为间接提供了资助，条件是私营机构行为与政府行为之间有如此的关系，以至于私营机构行为可以被视为是政府的措施”。^[8]专家组认为，虽然德国政府与萨尔州在导致私营商业银行豁免Saarstahl的行为中起到了决定性的作用，但德国商业银行在决定参与政府的一揽子债务豁免计划时，能够自主地决定是否接受政府的条件。德国商业银行最终豁免Saarstahl的部分债务，主要是基于对自身商业利益的独立评价，实质上依其自身利益行事。据此，专家组最后作出结论:美国商务

部认定德国私营商业银行作出的《SCM协定》不符合《东京回合补贴法典》的规定。

该案发生时正值《SCM协定》谈判的关键时刻。虽然专家组报告最终没有被通过，但对《反补贴协议》的起草具有直接的影响，对于理解《反补贴协议》中的“政府间接补贴”具有重要的参考意义。

(四)存在GATT第16条意义上的任何形式的收入或价格支持

GATT第16条规定:“如任何缔约方给予或维持任何补贴，包括任何形式的收入或价格支持，以直接或间接增加自其领土出口的任何产品或减少向其领土进口的任何产品的方式实施，则该缔约方应将该补贴的范围和性质、该补贴对自其领土出口、向其领土进口的受影响产品的数量所产生的预计影响以及使该补贴成为必要的情况向缔约方全体作出书面通知。在确定任何此类补贴对其他任何缔约方的利益造成或威胁造成严重侵害的任何情况下，应请求，给予补贴的缔约方应与其他有关缔约方或缔约方全体讨论限制该补贴的可能性。”具体而言，“任何形式的收入或价格支持”包括:

(1)规定高于世界价格水平的国内价格，即政府通过直接或间接购买或低于成本价转售方式维持国内生产商的价格水平。(2)由非政府税赋支持的补贴，如1958年专家组就“法国为小麦和面粉提供支持”所作的报告指出:法国的价格支持制度(该制度包括一项对出口商的税收，以在国际市场上分散部分风险)，结果产生了出口补贴，因为至少需要政府预算拨款来弥补部分损失。(3)作为补贴的出口信贷计划。出口信贷计划是否构成收入或价格支持尚存在争议，部分国家认为，以低于国际资本市场实际利率提供的出口信贷不构成GATT第16条项下应予通知的补贴。(4)国内运输费用。对出口货物降低国内运输费用，如果直接或间接增加了任何产品出口，应构成收入或价格支持。(5)免税，即不对国内工业直接补贴，而是对某些国内工业免除对进口商品应征的国内税。(6)多重税率。GATT“关于第6条第2款第3项的注释”第2段规定:“复币制在某些情况下会构成出口补贴，对之可实施第3款规定的反补贴税作为应对。”(7)边境税收调整和关税退还。GATT第6条第4款规定，“对于从任何缔约方境内出口到另一缔约方境内的产品，不得以该产品免纳旨在供原产地国或出口国消费的相同产品所纳税费为理由，或者以已退还该税费为理由，而征收反倾销或反补贴税。”

二、“授予利益”的理解

对于判断资助是否授予了利益这一点，《SCM协定》没有规定直接的指导原则，但是该协定在第14条中为实施反补贴措施而确定补贴的存在和补贴的金额提供了有关指引。《SCM协定》第14条规定:如果政府的贷款、入股、保证和提供商品是按照习惯的与正常的商业做法作出的，则这种措施不应被视为授予了利益;同样，如果货物的或服务的提供或货物购买依照当时的市场条件有足够的报偿，则该种措施也不得被视为是补贴。该规定没有使用“政府成本”这一方法进行计算，而是“接受方利益”方法为指导原则。

依具体情形不同，“利益”的认定标准如下:(1)当政府提供股本的投资决定不符合该成员境内私人投资者的常规投资做法时，应视为授予了利益;(2)接受政府贷款的企业对该政府贷款支付的金额与该企业对其可从市场上实际获得的具可比性的商业贷款将支付的金额之间的差额应视为政府贷款所授予的利益;(3)获得政府贷款担保的企业为政府担保贷款支付的金额与该企业对无政府担保的具可比性的商业贷款将支付的金额在经过费用差别调整后的差额视为政府贷款担保所授予的利益;(4)政府供应商品或服务只取得不足的报酬，或者采购商品支付了过多的报酬，则视为政府授予了利益。报酬是否足够应按有关商品或服务在供应或采购国的普遍的市场条件(包括价格、质量、供给情况、适销性、运输和其他购销条件)来确定。^[9]

【案例9-4】

加拿大影响民用飞机出口措施案

1998年7月10日，巴西请求成立专家组，对加拿大影响民用飞机出口的相关措施进行调查，具体包括加拿大账户对民用飞机工业提供的支持;加拿大技术合伙企业(TPC)及其前身DIPP对民用飞机工业提供的资金等。巴西提出，根据加拿大出口发展公司(EDC)1995年年报记载的“加拿大账户摘要”，有预算支出(优惠支出)和非预算支出(非优惠支出)两种加拿大账户支出，以预算支出方式提供的支持肯定提供了“利益”，以“非预算支出”方式给予的非优惠支持，如果能使接受者得到从市场上不可能得到的利率，也可能提供“利益”。此外，巴西指出，TPC1996年的文件明确地表明了TPC的目标是向能在出口市场上销售的高技术产品项目作有条件偿还的投资，如此提供的资金根据《SCM协定》第1条第1款授予了“利益”，因为接受者没有任何附带风险，如果项目不成功，TPC或DIPP资金无须归还。

加拿大对此提出质疑，认为当公共机构提供的公共财政资助造成了政府的支出，并导致了超过市场所可能提供的优势时，才授予了“利益”。专家组认为:“利益”的通常意义明显包括某些形式的优势。为了确定财政资助是否授予了利益即优势，有必要确定财政资助是否将接受者置于比若没有(but for)该财政资助时更优势的地位。确定没有财政资助时接受者所处地位的唯一逻辑基础是市场。因而，如果财政资助提供了更优于接受者在市场中所可能获得的条件时，就会授予“利益”，即优势。专家组认为加拿大忽视了利益的通常意义就是指“优势”，没有任何政府支出的含义在内。专家组建议加拿大在90天内立刻撤销这些补贴。

经过争端双方的平行上诉，上诉机构指出:专家组正确指出了“利益”的通常意义明显包括某些形式的优势，并最终裁定，如果接受财政资助的接受者获得了比在市场中所可能够获得的条件更有利的条件，就产生了《SCM协定》第1条第1(b)款的“利益”。上诉机构维持了专家组报告中经上诉的全部裁决，并建议加拿大应在90天内立刻撤销这些补贴。

专家组和上诉机构分析的要点在于:首先，《SCM协定》第14条是解释第1条第1(b)款中的“利益”的最有说服力的上下文;其次，《SCM协定》第1条第1(b)款的“利益”隐含着某种比较，比较的侧重点在于接受者而不是授予者(公共机构)。除非财政资助使接受者“更好于”本应处于的情况，就不会有对于接受者的好处;再次，市场提供了确定是否授予利益的适当的比较基础，因为财政资助扭曲贸易的潜在性，可以由确定接受财政资助的接受者是否获得了更优于在市场中所可能够获得的条件来明确。