网间互联概述

第二节　网间互联概述

一、网间互联的定义

20世纪90年代以来，邮电业经过邮电分营、移动分离、南北拆分、3G拍照发放后，逐步架构完成了适应社会主义市场经济体制的电信运营业，由中国电信、中国联通及中国移动等电信运营商提供全方位通信服务。但也由此带来一个不可回避的问题：上述不同电信运营商之间的网络因为客户全程通信需求，势必要彼此关联互通，即网间互联。如果不能实现网间互联，客户就只能在各自的电信运营商之内进行通信，而无法达到通信普遍服务的要求，更不可能有国际电信业务、电子商务、互联网应用等服务。

为有效解决上述问题，原信息产业部于2001年颁布《公用电信网间互联管理规定》，明确定义：所谓网间互联，是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括两个电信网网间直接相联实现业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通的方式。

同时，国际电信联盟（ITU）对网间互联的表述为：是指网络服务提供商为联接设备、网络与服务所作的商务与技术安排，目的是为了使得用户能访问其他网络提供商的用户、服务及网络。世界贸易组织（WTO）对电信网间互联定义为：是指公众电信传输网络或服务商之间的联接，目的是为了允许一个提供商的用户能够通过另一个提供商所提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。

通过上述定义表述比较，不难发现网间互联至少有如下特点：

（一）网间互联的目的

电信网间互联的最终目的在于确保客户在使用电信业务时不用担心该业务是否需要占用其他电信运营商的网络，实现电信业务的无缝互联。从合同关系相对性的意义上讲，客户仅仅只需与发生直接业务的电信运营商签订电信业务合同，无论该电信业务合同最终是否使用了其他地区、乃至其他国家的电信运营商的电信网络，客户也只需向原电信运营商缴纳相应的电信业务费用，由原电信运营商承担该业务需要提供的义务，并对客户承担因为电信网络互通问题而产生的违约责任。

（二）网间互联的手段

不同的电信网络由不同的电信运营商架构，基于平等合理和诚实信用原则，一方在使用另一方提供的商品或服务时，需要支付相应的报酬，因此网间互联结算费制度是确保电信网络被使用方获得合理报酬的必须制度，电信网络被使用方只有获得了合理报酬，才有继续保证网间互联的动机和法律责任。依据国际电信联盟（ITU）和世界贸易组织（WTO）对网间互联结算费的指导原则，是采用成本导向的方式。而我国因为政企分开之前电信网络建设属于国家行为，电信网间又存在大量的公共成本，导致成本不清，所以目前采用的是电信资费为基础的结算费标准。

此外，在保证电信网络被使用方获得合理报酬的同时，也需要预防主导运营商出于垄断或者限制竞争的目的，对中小运营商或其他运营商采取不配合，甚至消极的方式来对付业务上对网间互联的需求。因此，依据《公用电信网间互联管理规定》和《电信网间通话费结算办法》等规定，电信运营商应当设立互联工作机构负责互联工作。互联工作机构应当建立正常的工作联系制度，保证电信运营商与电信主管部门之间以及客户之间工作渠道的畅通，所以强制电信运营商网间互联也是实现网间互联的手段之一。

（三）网间互联的监管

网间互联监管包括互联协议监管、互联过程监管和互联后网络的监管。

1.互联协议监管

为明确网间互联双方的权利义务，必须签订互联协议。互联协议应当由省级及省级以上电信运营商之间签订或修订。

在签订互联协议之前必须进行互联协商，其主要内容包括：签订协议的依据、互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案（包括互联点的设置、互联点两侧的设备设置、拨号方式、路由组织、中继容量，以及信令、计费、同步、传输质量等）、与互联有关的网络功能及通信设施的提供、与互联相关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理（包括互联双方维护范围、网间通信质量相互通报制度、网间通信障碍处理制度、网间通信重大障碍报告制度、网间通信应急方案等）、网间结算、违约责任等。

进行互联协商之后，双方应该按照协商备忘录或者约定，依据合同法的原则制定互联协议并签署，为保证对互联协议内容及程序上的监管，双方应该当自协议签订之日起15日向电信主管部门备案。

2.互联过程监管

实施互联的过程包括涉及全国范围（跨省、自治区、直辖市）同步实施的网间互联和不涉及全国范围同步实施的网间互联，在涉及全国范围同步实施的网间互联过程中，电信运营商需要向工业和信息化部备案，在必要时，工业和信息化部还可以对涉及全国范围同步实施的网间互联提出具体的业务开通时间要求。如果是不涉及全国范围同步实施的网间互联，电信运营商需要向省级通信管理局备案，并且在必要时，省级通信管理局也可以提出具体的业务开通时间要求。

在上述过程中，为确保互联工作的顺利开展，电信主管部门还应当定期或不定期地召开相关电信运营商的互联协调会，督促解决互联实施过程中存在的问题。工业和信息化部的电信管理局应当向省级通信管理局及相关电信运营商通报互联工作情况。

3.互联后网络的监管

在成功实施电信网间互联之后，电信运营商应当明确划分网间运行维护责任，定期协同分析网间通信质量，建立网间通信质量相互通报制度，并定期向电信主管部门报告。电信主管部门可以根据具体情况组织召开通信质量协调会。

面对网间互联通信可能产生的障碍，实现互联的电信运营商之间应该形成处理制度，互联一方发现网间通信障碍时，要及时通知对方，双方相互配合共同处理网间通信障碍。

当出现网间接通率（应答试呼比）低于20%，以及用户有明显感知的时延、断话、杂音等情况时，电信运营商应该采取有效措施恢复通信，并及时向电信主管部门报告；同时未经信息产业部批准，电信业务经营者不得擅自中断网间通信。

所以，实现网间互联，对客户而言，可以用最少和最低的时间成本及资金成本，完成不同电信运营商之间，乃至不同国家之间的通信沟通，而完全不用考虑此次通信使用了哪些电路、通过了哪些交换机等底层技术问题。对电信运营商而言，也可以减少架构网络带来的时间及成本支出，只用以依法履行互联协议，支付相应结算费用，满足政府主管部门的行业监管就可以进入并借助其他电信运营商的网络来完成自己的通信业务，实现普遍通信。

二、网间互联的立法发展

在邮电业开放之前，为配合改革开放需要，1994年邮电业引入竞争机制，成立中国联通公司，经营公用电信网业务，对邮电部门构成直接的竞争。当时为了保持一家独大、维持垄断利润，邮电部门利用中国联通成立之初，自身网络建设尚不齐备等因素，利用自身庞大的公用电信网资源，对中国联通的网间互联设置障碍，甚至包括断电、砍电缆等现象层出不穷，为了解决上述问题，原邮电部于1995年颁布了《联通GSM网与公用通信主网网间互通中继方式和接口局交换设备规范书》，第一次对竞争环境下的公用电信网进行网间互联管制。

因为当时中国联通尚处于建设期，客户资源以及网络覆盖远不及邮电部门，故90年代中期电信网间互联之间的主要矛盾集中在公用电信网与专用电信网之间的互联，由邮电部提供的电信服务属于公用电信网，而不少政府部门也建设了属于其自身的专用电信网，用于满足本部门内部或对外的沟通联系，两张网络之间一直存在互联障碍，为消除公用电信网和专用电信网之间的互联障碍，原邮电部于1996年颁布了《专用网与公用网联网的暂行规定》。该规定第一次对公专网联网的原则（包括交换点、技术规范、中继线路、联网费用）、联网审批程序、联网协议、联网后的管理问题等进行了详细的规定。^[6]

随着改革开放深入，到了2000年前后，出现邮电分营、电信拆分等大事件，造就了中国电信、中国联通和中国移动等电信运营商的发展壮大，同时政府关于网间互联的摸索和管制也在进一步加强。如1999年颁布的《电信网间互联管理暂行规定》等，到2000年，颁布《电信条例》规定电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则，实现互联互通。并且要求主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求，同时还要求网间互联双方需按照国务院信息产业主管部门的网间互联管理规定进行互联协商，并订立网间互联协议。

为了进一步细化落实《电信条例》要求，原信息产业部颁布了《公用电信网间互联管理规定》（2001）、《电信网间互联争议处理办法》（2001）、《互联网骨干网间互联服务暂行规定》（2001）、《电信网间通话费结算办法》（2001）等一系列关于网间互联的部门规章，逐步建立了电信运营商之间公用电信网互联、电信运营商与其他部门之间的公专用电信网互联的技术要求、合同规范、结算费用、监管流程等。

此后，为了适应新竞争环境，特别是3G竞争环境下的网间互联，原信息产业部和后续的工业和信息化部继续在网间互联立法方面摸索并前进，制定了《公用电信网间通信质量监督管理办法》（2005）、《互联网交换中心网间结算办法》（2007）、《互联网骨干网网间通信质量监督管理暂行办法》（2008）等一系列的部门规章或部门规范性文件，配合《电信条例》关于网间互联的要求，基本上构成了现行网间互联的法律体系（见图3－1）。

图3－1　我国网间互联法律性文件发展表

在此法律体系内，为保证网间互联各项法律规定的落地，及真正实现电信运营商之间的网间互联，从2001年期，各大电信运营商相继签署了网间互联及结算协议，如2001年11月14日，中国联通与中国移动签署《中国移动通信集团公司与中国联合通信有限公司电信网间互联及结算协议》。2002年1月29日，中国铁通与中国移动签署《铁道通信信息有限责任公司与中国移动通信集团公司网间互联及结算协议》。2002年3月28日，中国移动与中国电信签署《中国移动通信集团公司与中国电信集团公司电话网网间互联及结算协议》。^[7]