宪法委员会

五、宪法委员会

1946年宪法创立了宪法委员会，主要职责是行使违宪审查权，审查国民议会所通过的法律是否与宪法相抵触，并协调国民议会和参议院的意见和负责公布法律。但在第四共和国期间，宪法委员会由于种种原因并没有发挥应有的功能，仅进行过一次活动。1958年宪法保留了宪法委员会的设置，并对其组成和职责作出了新的规定，使之发挥实效。通过积极的实践，宪法委员会成为第五共和国的一个不可或缺的机构，在监督议会权力、保障公民权利方面发挥着重要作用。

(一)宪法委员会的组成

宪法委员会由9名选任成员和当然成员组成。9名选任成员任期9年，不得连任，每3年改选1/3。9名选任成员中，3人由总统任命，总统任命宪法委员会委员的决定不需总理副署，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。逢每3年的改选时，总统、国民议会议长、参议院议长各任命一名新的选任委员。

宪法委员会的当然委员由卸任的法国总统担任。法国总统卸任后，即成为宪法委员会的终身当然委员，与选任委员具有相同的权限。但是，戴高乐、德斯坦和希拉克三位总统卸任后，均未实际参加宪法委员会的活动。宪法委员会终身当然委员实际上成为卸任总统的荣誉职位。

宪法委员会主席由总统任命，宪法委员会主席可以是选任委员，也可以是当然委员。但实践中多为选任委员。宪法委员会主席可以决定某一案件的报告人、决定会议的议程和内容。在宪法委员会出现赞同票和反对票相同的情况时，具有最终的裁决权。宪法委员会的委员都是有着相当政治资历和法学背景的人，任职期间不得兼任部长或议员，也不得兼任经济和社会理事会成员，但并未禁止其从事律师和教学活动。宪法委员会委员从事律师活动和教学活动时，不得对可能成为宪法委员会审查内容的法案提出咨询意见。

(二)宪法委员会的职能

第五共和国的立宪者设立宪法委员会的最初设想是为了监督议会的立法活动，保障行政权的行使，因而宪法委员会被形象地描述为“一门对准议会的大炮”。随着实践的发展，宪法委员会在监督议会活动的同时，更在保障公民的自由和权利方面承担着重要责任。

1.既有的职能

宪法委员会既有的职能是指由1958年宪法所规定的职能。既有职能是宪法委员会的原初职能，也是1958年宪法设计宪法委员会制度的目的所在。宪法委员会既有的职能包括监督选举活动和全民公决、审查法律的合宪性以及提供咨询意见等。

第一，监督选举活动和全民公决。宪法委员会监督选举活动和全民公决的职能包括监督总统选举、国民议会和参议院议员选举以及公民投票活动。宪法第58条规定，宪法委员会监督共和国总统选举的合法性，审查争议事项并公布结果。宪法委员会可以在总统选举活动前接受和选举相关的咨询，并组成特别委员会审查候选人的资格。选举中，宪法委员会可以派出监票人监督投票过程，并于选举结束后公布投票结果。根据宪法第59条的规定，宪法委员会裁决国民议会议员和参议院议员选举的争议。值得注意的是，宪法委员会对于国民议会和参议院议员选举的监督是在事后介入的，亦即只有在选民或候选人提出申诉请求后，宪法委员会才可审查争议事项，作出裁决。宪法第60条规定，宪法委员会监督全民公决的合法性，并公布投票结果。与监督议会选举的事后性相比，宪法委员会对全民公决的监督是贯穿整个过程的，在事前、事中和事后都可以介入。在实践中，宪法委员会对这项职能做了限制性的解释。根据宪法委员会的解释，宪法委员会在监督全民公决时，具有准司法机关的特征。例如宪法委员会不能单独对与组织全民公决有关的规范性文件提出咨询意见，并且只有在有关主体对全民公决结果提出抗议时才能审理。

第二，审查法律的合宪性。审查法律的合宪性是宪法委员会的一项重要职能。宪法委员会对于法律的审查可以分为两类:一类是“自动”审查;另一类是“不告不理”的审查。对于“自动”审查，是指宪法委员会应自动对组织法和议会两院规则的合宪性进行审查。宪法第61条规定，各项组织法和议会两院的规则在颁布前或者执行前，应提交宪法委员会，由宪法委员会审查其合宪性。据此规定，宪法委员会对于组织法和议会两院的规则，可以依职权进行事前的、强制性的审查。之所以有如此规定，是因为组织和议会两院的规则与国家权力配置有着密切的关系，如果没有对此类法律创设监督，则其可能修改宪法中限制议会权力的规定，因而需要事前的预防性审查监督。对于普通法律的合宪性审查，宪法委员会实行“不告不理”的制度。根据宪法第61条后段的规定，组织法和议会规则之外的法律在实施以前，经总统、内阁总理、两院任何一院的议长或60名议员提出，可以将其提交宪法委员会，由宪法委员会审查其合宪性。对于法律合宪性的审查，宪法委员会应在1个月内完成，在紧急情况下，经政府要求，期限可以减为8天。宪法委员会审查法律合宪性有以下特殊规定应当注意:其一，所有经公民投票通过的法律不能成为审查对象，因为宪法委员会认为这种法律是“国民主权的直接体现”;其二，议会通过的宪法性法律可以提交宪法委员会审查，宪法委员会审查的重点是其是否符合修宪程序、是否修改了宪法规定不得修改的内容等，因此，在理论上，宪法委员会可以宣告一个宪法修正案违宪;其三，如果某一法律被提交宪法委员会审查，宪法委员会应对整部法律的合宪性进行审查，而不是只针对被要求审查的条文进行审查;其四，宪法委员会一般不审理现行宪法及其序言、1946年宪法的序言、1946年宪法序言而产生的由法律确定的基本原则、1789年的《人权宣言》、组织法(但那些必须通过宪法委员会审查的组织法不在此限)、国际公法的准则等。被宪法委员会宣告违宪的法律条款不得公布，也不得执行，宪法委员会的决定为最终决定，不能上诉或抗告。如果被宣告违宪的法律条款与整部法律之间是不可分离的关系，那么整部法律都不得公布，也不得执行。但实践中，宪法委员会一般采取折中的方式，即只有那些与被宣告违宪的法律条款有着不可分割关系的条款，才是不能公布也不得执行的，除此以外，其余条款仍可公布和执行。

第三，咨询职能。宪法第16条第1项规定了宪法委员会可以就总统行使紧急命令权提供咨询意见。紧急命令权扩张了原本强势的总统权力，制定之初就受到了多方质疑。宪法规定总统采取紧急措施应向委员会咨询意见，对总统紧急命令权进行了一定程度上的制约。《宪法委员会组织条例》对于宪法委员会如何行使咨询权做了进一步详细的规定。宪法委员会提供咨询并发表意见的对象，是总统提出的情况是否满足或符合宪法规定的“严重、危急的威胁”。至于总统采取的措施是否合理的意见，组织条例并没有作出规定。

2.发展的职能:保障公民的基本权利

1958年宪法设计宪法委员会的原初目的，是维护宪法所规定的政治体制，确保国家权力的稳定运行，因而并未赋予其保障公民基本权利的职能。1971年的“结社自由案”使得宪法委员会的职能发生了重大转变，以此案为起点，宪法委员会的职能由单纯的维护国家权力，向保障公民基本权利发展。

(1)1971年的“结社自由案”及其影响

1971年的“结社自由案”在法国宪法委员会的历史上具有重要地位，被称为是法国的“马伯里诉麦迪逊案”。“结社自由案”成为宪法委员会历史上的分水岭，宪法委员会在本案中确认了宪法序言的规范效力，并将自身的审查职能拓展到了公民基本权利保障领域。

“结社自由案”源于政府修改了1901年法案中有关社会权利的规定，规定司法机关可以根据行政机关的提议对公民结社进行事先审查。新的法律草案在国民议会和参议院反复讨论后仍然没有形成一致意见，最终由国民议会表决通过。在法案公布前，参议院议长根据宪法第61条第2款的规定，要求宪法委员会审查由国民议会通过的法律修改草案是否合宪。本案的焦点，在于结社自由是否为宪法所规定的公民基本权利，以及宪法序言的规范效力如何。宪法委员会在其决定中，对结社自由权的基本权利属性进行了论证。宪法委员会以1946年宪法序言所声明的“共和国法律所确认的基本原则”为依据，肯定了宪法序言的规范效力，表明对于法律合宪性审查的依据不仅在于宪法正文的规定，而且也源于宪法序言的内容。基于以上论述，宪法委员会认为，1958年宪法序言重新确认的1789年《人权宣言》以及1946年宪法序言都可以构成合宪性审查的依据。

“结社自由案”在宪法委员会的发展史上具有里程碑式的意义。首先，该案是宪法委员会将监督职能自我突破到基本权利保障领域的标志。该案之后，宪法委员会通过对组织法和普通法的合宪性审查，在基本权利保障方面发挥了重要作用。其次，宪法序言的规范效力在本案中得到了肯定。尽管1958年宪法并未规定公民基本权利，但在序言中对1789年《人权宣言》和1946年宪法序言有关基本权利的宣示进行了回溯性的确认。由此，1958年宪法序言中对基本权利的确认，成为法国公民基本权利保障的宪法渊源，并为宪法委员会审查自由与权利的诉讼提供了宪法依据。

(2)公民基本权利保障职能的发展

1971年的“结社自由案”开创了宪法委员会受理公民基本权利保障案件的先例，此后公民基本权利保障的职能迅速发展为宪法委员会的一项主要职能，甚至使得宪法委员会的其他几项职能都被淹没在公民基本权利保障的“光环”之下，几乎为人们所淡忘。

宪法委员会保障公民基本权利的主要方式，仍然是对议会的立法行为进行审查。审查程序的启动一般由特定主体向宪法委员会提出审查请求。有权提起审查请求的特定主体根据审查的对象有所不同。对于组织法的审查，总理有权提出请求，而对于普通法律，则可由总统、总理、国民议会议长、参议院议长或60名以上的国民议会议员或参议院议员提出审查申请。2008年修宪后，个人也可以提出违宪审查申请，启动违宪审查程序的主体进一步扩展到个人。

在实践中，宪法委员会并没有局限于宪法第92条的规定，而是积极发挥能动性，将各方面的资源作为合宪性审查的依据，从而形成了自己的一套审查标准。法国学者将宪法委员会在实践中所形成的审查标准统称为“宪法团”(bloc de constitutionnalité)，意指立法权和行政权应当遵守的具有宪法性质的原则和规则^[8]。目前作为宪法委员会合宪性审查依据的“宪法团”主要包括1789年宪法序言、1946年宪法序言、1958年宪法和宪法所确认的价值原则和目标^[9]。在这些内容中前三项都是有着成文宪法渊源的，只有最后一项(“宪法价值原则和目标”)是宪法委员会在实践中的创造。“宪法价值原则和目标”，是指那些被宪法委员会在实践中认定为具有宪法价值和效力，但没有具体的宪法条文作为基础的原则和目标。宪法委员会将“宪法价值原则和目标”作为合宪性审查的依据，是宪法委员会职能自我发展的结果。

经宪法委员会所认定的“宪法价值原则和目标”非常广泛，其中有一些和个人的权利保障密切相关，主要有保护社会和个人财产安全原则、迁徙自由原则、婚姻自由原则、保障人格尊严原则、公共服务的连续性目标、劳动关系中的社会安抚以及所有人都拥有体面住房的可能性，等等。显而易见，上述原则和目标并非来源于宪法文本规定，而是由宪法委员会在实践中创造。宪法委员会根据具体案件的需要，从宪政传统和理论中抽象出来这些能被广泛接受的价值原则和目标，实际上是对公民基本权利保障需求的一种回应。