目标设计下的追问

实质上，中国改革开放进程的每一个阶段都伴随着文化体制的改革，只不过对文化的精神需求并非人们生存的首要必需品，因此文化领域的改革不像经济改革那么迅速和迫切。从历史的眼光来看，当文化市场形成伊始（广告市场重开），文化体制改革的自觉意识便已萌发，只不过无论从哪一个角度看，20世纪80年代开始的文化市场的搞活与繁荣，都只是文化政策调整的结果，并不是触动体制核心的改革选择，或者说是一个不断地强化文化事业单位市场职能的过程。^[14]也就是说，政府通过对体制内的文化事业单位授予文化商品生产和经营的市场职能的方式让其优先发展，并最终成长和壮大为文化市场主体。

严格意义上的文化体制改革始于新世纪，党和国家意识到尽管文化事业单位不断发展壮大成为市场主体，但却是一个职能错位、目标冲突、运行机制混乱的市场主体。2000年的“十五”计划中首次出现了三个重要的理论概念：明确提出文化体制改革的目标是建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制；明确将文化事业作为独立概念并与公益性相关联；明确提出与文化事业对应的文化产业概念。随后十六届三中全会明确提出“公益性文化事业”和“经营性文化产业”分类指导的改革政策，2003年文化体制改革总体改革试点方案出台，文化体制改革真正从理念讨论进入政策实施阶段。

文化体制改革的初衷是应对制约文化发展的主要问题，包括传统管理体制、运行机制、运作模式带来的政企不分、政事不分、管办合一，文化产业微观运营层面的僵化等。在发展文化生产力的总目标的指导下，文化体制改革的目标逐渐清晰。2006年国务院颁布的有关文化体制改革的意见成为文化体制改革的纲领性文件，将文化体制改革的目标进一步明确具体为宏观层面管理体制的改革目标、微观层面运营机制的改革目标、多元产权的市场竞争的中观发展目标，还有对外竞争与交流的开放目标。在宏观、中观和微观各个层面都提出了明确的指导意见，尤其强调了文化强国、提升文化竞争力的发展目标。

文化体制改革已经推进多年，结合这一宏观体制改革的目标设计，我们追问作为文化产业核心的传媒产业的规制政策演进过程，规制政策的设计和规制实践的现实与改革目标之间还存在多少落差等问题。

（一）规制体系缺陷始终难以弥补

产业规制是代表政府意志的精英分子及其集团，依据产业组织运行在市场中的失灵现象而在政策上采取规制措施以提高社会福利的一系列制度安排。^[15]作为系统的制度安排，传媒产业规制体系中的缺陷在多年的推行进程中并未得到很好的弥补。

1.规制之“据”不清晰

规制必须有依据，一方面是指规制代表谁的利益，即政府规制的正当理由是什么，另一方面是指是否建立了完善的规制法律根据与体系，即事关传媒产业规制的合理性与合法性的制度缺陷仍有待弥补。

（1）公共利益缺乏明确的代表：规制合理性的缺陷

传媒产业不仅生产经济效益还生产社会效益，不仅具有自然垄断性还具有外部性。政府规制既要消除垄断、建构公平有效的传媒市场环境，还要维护公共利益以增进社会福利。

中国传媒产业规制面临的规制合理性缺陷包含两个层面：一个层面是传媒产业规制的“公共利益”的内涵与范畴本来就没有一个清晰的界定，在对国外传媒产业规制的实践与理论讨论中，我们会发现公共利益本质上容易为政策取向所绑架；另一层面的问题是，在我国传媒产业的发展中，至今并未有一个明确的机构来代表或表达公共利益的诉求，公众的利益实际上被以一种模糊和概念化的方式处理掉了。尽管传媒产业各项宏观、微观政策在表述其制定的目标时均指向公共利益，但在现实的传媒产品的消费活动中，并不存在一个能让公众明确表达自身需求的合适机制。因此，我们常常会看到这样的情景：一方面是有关部门对一些传媒产品的禁止、禁播，另一方面是大众在互联网平台对一些禁令表达不解和不满，乃至陷入一种条件反射式的抗拒。^[16]但最终规制主体机构并未对禁令的依据和原因做出合理解释，大众的表达最后也不了了之，规制主体机构与大众之间甚至形成一种非常紧张的局面。传媒产业规制比较显性地体现规制主体和规制客体的利益，而本应显性表达的作为消费者的公众利益却往往被湮没在一些含糊、弹性的概念化表述中。

现有的传媒产业规制在考虑其供给与需求时，往往偏向于较多考虑政府与传媒企业两方的需求，消费者对传媒产业规制的需求则常常被忽略或无视。消费者对传媒规制最为直接的感知事实上只有两方面：一是对传媒产品的感知，更多体现为一种内容的感知；另一个是对传播渠道的价格与质量的感知。客观来说，作为传媒产品消费者的大众对传媒产品多样化的需求日益增加，然而传媒产业能满足这一需求的能力依然严重不足，这其中固然有传媒产业发展的现实原因，更有着传媒产业规制的原因，我国传媒产业的社会规制尤为倾向内容规制，限制性内容规制较多，激励内容竞争的规制基本缺失，导致传媒产业提供多样化内容的动力不足。至于传播渠道的定价机制，则更加未能体现消费者的规制需求。在公用事业等领域里还有相应的价格听证制度，哪怕它饱受规制研究者的诟病，然而在信息传播渠道领域的定价制度，连起码的价格听证制度都缺乏，传播渠道也往往是一种垄断性经营方式，并且进一步固化消费者只为传播渠道埋单而不愿为传播内容埋单的消费习惯。这一现象也加剧了传媒产业只关注消费者的表面注意力，而不关心消费者的持续注意力，传媒产业链往往非常脆弱。

（2）规制法制建设滞后：规制合法性的缺陷

我国传媒产业一直存在的重要缺陷就是法制建设滞后、法制体系不健全。从根本上说，只有法律的规则才能维护市场运行的秩序。^[17]在我国传媒产业规制体系中，大多为行政法规、规章，特别是大量的规范性文件，缺乏高层次立法。

法律缺失与滞后造成的直接后果就是政策的权威性与稳定性不高，规制缺乏制度化与规范化。互相矛盾的规制政策、朝令夕改的规制措施经常发生，让规制主客体无所适从、规制质量与效果大打折扣。^[18]

另外，现行传媒产业规制中的行政法规、部门规章重管制轻调节、重保障轻促进，对市场机制中的管控多于激励。从实践角度来看，我国传媒规制政策更倾向于传媒管束。

2.规制之“方”未明确

规制体系除了政策的设计外还包括规制的执行。执行有方才能确保政府规制对市场失灵真正起作用，进而实现资源配置的高效。

传媒产业的主体规制机构尽管朝着集中、精简的方向整合、改革，但自主决策能力依然低下，决策更替不断，独立性缺失，规制政策的连续性与稳定性备受影响，也容易伤害规制政策的科学性。

除了缺乏执行有力的高效、权威规制机构外，规制的决策过程与执行过程也都未能明确，利益相关者的参与不充分，尤其是公民、社会团体并不能真正、切实地参与到现实的规制设计、论证与决策过程中。传媒产业相关行政法规基本分行业立法或规制，部门立法权很难与行业保护彻底剥离，部门利益、局部利益被合法化的现象十分普遍，公共性、公平性和公正性严重不足。规制过程与活动中的准立法权、准司法权、执行权、自主裁决权等几乎全部集中于政府的行政机构，因而很难避免规制过程中的寻租行为。

由于寻租的存在，常出现在政府干预传媒市场经济活动中的一个现象是，政策的颁布不仅没有维护市场公平，反而扭曲了市场环境，并且市场环境扭曲得越严重，相关利益集团获得的寻租租金就越多。这种不合理的政策如不及时矫正，不仅会出现市场失灵，还会出现政府失灵。

3.规制之“度”难确定

并非市场中的所有行为都应当受到政府的规制，规制之“度”在于政府干预的边界问题。政府规制的目的是解决市场自身不能解决的问题，而不是解决一切市场问题。

传媒产业规制体系中的规制失度问题就是由政府和市场的选择边界不明晰造成的，主要表现为政府越位、政府作用过度，也就是政府交易取缔了市场交易，市场不是失灵而是毫无作用、正常的市场能力被破坏。例如市场退出机制原本应当是市场交易方式，但没有政府的行政指令，相关传媒产业或机构哪怕亏损多年濒临破产也无法退出市场，而造成资源的浪费。

文化体制改革推进多年来，规制体系的这些积弊始终未得到真正有效的改革，因而形成了与改革目标之间的落差。

（二）规制政策供给摇摆不定

在我国，规制的实践现实往往是一项制度的确立不是靠立法来实现，而是靠未曾经过广泛讨论、目标含混模糊的改革政策代替立法来实现，是一种相机规制。规制政策的供给常常摇摆不定，偏向政治的规制和偏向经济的规制时时交缠反复，政策稳定性较差。一直以来，规制政策供给不稳定的原因主要是对传媒产业双重属性的认识不清和作为规制主体机构的政府职能部门的职能定位含混。

1.未曾彻底分开的传媒产业双重属性导致政策供给的摇摆

中国传媒产业规制与西方传媒产业规制的重要区别是，西方国家对传媒产业的规制以法律调控为主，而我国对传媒产业的治理则是以政党政策调控为主。其根源就在于中国共产党对新闻媒体的性质与功能的认识不同于西方资本主义国家。^[19]

改革开放后，尽管传媒的产业属性、产业功能得到了极大彰显，但党管媒体的新闻政策本质上没有变。虽然传媒不再是阶级斗争的工具，但依然是舆论的主要阵地，确保舆论导向的控制权是政治性规制的首要目标。

对传媒产业属性和功能的双重认识决定了规制政策的摇摆不定。传媒产业在市场化进程中产业功能大大释放，尽管传媒产业还处于发展尚不成熟的产业阶段，但其巨大的产业潜力使政府意识到其在国民经济中的重要作用和未来成长为支柱性产业的可能性。大众传媒在舆论、文化领域对大众的高度影响力以及党和政府一贯的治理经验，使政府绝不愿意放弃在舆论场域中的话语权和把控权。因此，体现在规制政策上便是政治性规制和经济性规制的政策供给摇摆不定。

尽管文化体制改革已经明确了公益性文化事业和经营性文化产业分开与分类管理的改革指导思路，但是如何分开，分开后如何承担义务与享受权利，在随之而来的制度供给中并没有给出明确的表示。在公益性文化事业的资源保障不明、经营性文化产业可能失去垄断利益的前提下，出于规避风险和追逐利益的目的，传媒事业集团尤其是需要高额投资的广播电视行业并不愿意剥离或转轨，失去现有的产业利益。

回到之前讨论的政府规制供给不明确的问题上，由于政府规制机构将准立法权、准司法权、执行权、自主裁决权集于一身，在规制政策的设计与供给过程中，极易被部门利益俘获，这也会造成在相应的规制政策供给上的摇摆不定。

2.未曾良好分开的政府双重角色加重了政策供给的摇摆不定

对传媒双重属性与功能的认识不清，导致政府的规制政策供给摇摆不定。而政府在传媒产业规制中既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色则更加剧了规制政策供给的摇摆不定。

我国传媒产业的行业管理与规制职能主要集中于国家新闻出版广电总局，同时还包括工业和信息化部等其他利益相关部门。在机构设置方案中，基本是“宽口径、大范围”的职能设定，职能部门既是规制政策的制定者，也是估值实施者，同时还承担着监管责任。角色双重、职能交错重叠使得规制政策的供给常被各种不同的部门利益裹挟，不仅很难做到公正有效，还时时部门冲突明显，这些都是加剧规制政策供给不稳定的因素。

2003年文化体制改革要求传媒产业“管办分离”。2004年中宣部和国家新闻出版总署联合颁布的《关于对管办分离和划转报刊加强管理的通知》提出，党政部门人员不得参与报刊经营；国家广播电视总局也在广电工作会议上提出“局台分离”。然而形式上的管办分离并不能解决规制政策供给不稳定的缺陷，本质上要解决的是规制权配置问题。这就要求建立科学的规制机构以实现合理的权限配置。不过，十多年来由于各种部门利益的交缠，这一问题虽有相应措施，如“三定”规定、“署局合并”等，但制度惯性的约束和利益相关部门并不愿意剥离手中的行政规制权，因此规制职权不分、机构角色多重的根本性问题并未得到有效根除。

（三）市场与规制双双低效

如果追溯文化体制改革的目标设计，学者们对之抱有极大的乐观态度，认为这是一次从运作机制变迁到体制的实质变革。^[20]如果实现了经营性文化单位的转企改制，传媒的市场主体地位就能得到真正的确认，资本也可以作为市场要素在市场中自由流动，在法律规范下的传媒投融资体制能有效解决传媒产业对资本的渴求。然而多年来产业发展的制度供给缓慢前行，既未看到市场对资源的高效配置，也未看到政府对传媒产业的高效规制。

规制的最终目的是弥补市场的缺陷以实现资源配置的高效，实现市场有效实际也意味着规制本身的高效。不可否认的是，实行文化体制改革以来中国传媒产业和产业规制都在不同程度、不同领域有了较大的发展，但是如果从目标实施的效果来看，传媒市场的资源配置效率仍然低下，规制效率也同样低下。

体制改革的目标是实现文化生产力的解放，也包括传媒生产力的解放。虽然近年来传媒产业实现了大发展、大繁荣，但是市场集中度依然不高、市场结构也仍然不均衡，这意味着传媒产业所取得的巨大经济效益只是源于供需市场的暂时不平衡以及改革红利尚未用尽，而市场机制真正配置资源的能力并未有效实现。时至今日，传媒产业仍然没有解决整体规模与个体结构不相称，大而不强、区域分割、同质竞争^[21]等本应由市场机制解决的缺陷。我们不得不承认的一个事实是—市场虽发展，效率却低。

合理的规制制度的确立程序是，依据产业改革或发展目标，通过专门的立法渠道授权给相关规制机构，监控市场秩序、推动产业组织变革。而我国的规制实践则表现出制度的确立往往是以未曾广泛讨论、目标含混模糊的改革政策来代替立法。由于规制体制的建设未在规范的法律框架内明确而稳定地进行，规制政策的供给要么过于迁就利益集团，要么规制成本过高，甚至规则之间互相冲突，规制条件与规制理由、规制依据发生变化，缺失适时适当的调整规制工具的体系，再加上规制政策缺乏有力的执行体系和明确的执行标准，这些导致了规制虚设的现象时有发生。

因此，无论是市场还是规制，对于传媒产业的调控多年来都处于一种低效状态，文化体制改革的步伐缓慢凝滞。

【注释】

[1]肖兴志：《现代规制经济分析》,中国社会科学出版社2011年版，第81页。

[2]肖兴志：《现代规制经济分析》,中国社会科学出版社2011年版，第81页。

[3]肖兴志：《公用事业市场化与规制模式转型》，中国财政经济出版社2008年版，第253页。

[4]王声平：《传媒产权过渡性制度安排分析》，《科技与出版》2014年第10期。

[5]丁和根：《我国传媒业经济成分和产权制度改革取向分析》，《新闻大学》2007年第2期。

[6]丁和根：《中国传媒制度绩效研究》，南方日报出版社2007年版，第196页。

[7]丁和根：《我国传媒业经济成分和产权制度改革取向分析》，《新闻大学》2007年第2期。

[8]肖兴志：《公用事业市场化与规制模式转型》，中国财政经济出版社2008年版，第62页。

[9]肖兴志：《公用事业市场化与规制模式转型》，中国财政经济出版社2008年版，第70页。

[10]肖兴志：《公用事业市场化与规制模式转型》，中国财政经济出版社2008年版，第70页。

[11]肖赞军：《媒介融合中规制政策的基本取向分析》，《新闻大学》2014年第1期。

[12]European Commission.　Green Paper on the Convergence of the Telecommunications,　Media and Information Technology Sectors,　and the Implications for Regulation:　Towards an Information Society Approach，p.65.

[13]肖赞军：《媒介融合中规制政策的基本取向分析》，《新闻大学》2014年第1期。

[14]凌金铸：《文化体制改革的缘起》，《中国文化产业评论》2013年第1期。

[15]何大安：《政府产业规制的理性偏好》，《中国工业经济》2010年第6期。

[16]在各种社交媒体或社会媒体中，网友对传媒业实施规制政策或禁令的主管机构——国家新闻出版广电总局——总是冠以各种各样的称谓以讽刺政策或禁令的“随意性”“随机性”。

[17]陈富良：《中国政府规制体制：改革路径与目标模式》，《改革》2001年第4期。

[18]张秉福：《我国文化产业政府规制的现状与问题探析》，《图书与情报》2012年第4期。

[19]黄玉波：《中国传媒产业政策调控的内容、方式和效果分析》，《云梦学刊》2008年第4期。

[20]张金海、余晓莉：《媒介发展政策导向与制度变迁》，武汉大学媒体发展研究中心编：《中国媒体发展研究报告2004年卷》，武汉大学出版社2005年版，第123-135页。

[21]陈斌：《文化体制改革背景下我国传媒产业市场结构失衡及其调整路径》，《编辑之友》2013年第1期。