常态下政府管理的运行机制

所谓机制，可以指一个工作系统在工作运行中由内在规定的组织或部分之间的相互作用方式和运行变化的规律。一般说来，一个工作系统的运行机制主要是对特定机构在一定的体制下制定和执行政策的动态工作过程。行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构是有机结合的，其中职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能否正确行使权力，发挥相应作用的关键[2]。不同的政府职能，是要由相应的“机构”来承担的。从上文的论述中我们已经了解了政府在常态下应该具有的职能，接下来我们以此为起点来研究常态下政府管理的运行机制，主要从机构、体制和政策方面展开论述。

(一)中国政府的机构改革

中国改革开放以来，分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了6次机构改革，政府的机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，为政府职能的有效发挥提供了重要的制度保障。1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。1998年，不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。2008年实行大部制改革，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。改革的具体情况见表1-1。

表1-1 2008年国务院机构改革情况一览表

续表

最近一次的大部制改革最主要的亮点就是部门的大量合并和注重政府管理职能的强化，强化了政府宏观调控的职能，对国家发改委、财政部、人民银行的职能做了比较明确的规定。同时，进一步加强了政府的公共服务职能，逐步建立服务型政府。比如，住房与城乡建设部的建立，强调了住房，尤其是中低收入者的住房，应当成为政府的基本公共服务职能之一。人事与劳动社会保障部合并，强调的是蓝领和白领要统一，以有利于建立统一的劳动力市场，在此基础上，强化政府的公共就业服务与基本社会保障职能。

(二)常态下的政府体制

所谓体制，是指不同机构之间的职能规定和相互关系。在常态下，中国各级政府实行统分协调的日常体制。政府机构内部有日常的组织结构，在机构整体目标的指导下，分支机构各司其职，分工合作。中央和地方的政府机构也是在尊重中央权威的基础上，充分发挥各地的积极性，因地制宜地解决问题。

就组织内部来说，合理的组织结构对于保证政府机构的有效运转有着非常重要的意义。组织结构表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个管理系统的“框架”，是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的结构体系。

现在实行的组织结构通常有以下几种类型。

(1)直线型。它是最早的也是最简单的一种组织形式。它的特点是从上到下实行垂直领导，下属部门只接受一个上级的指令。它的优点是结构比较简单，责任分明，命令统一。缺点是负责人所承担的责任过多，在业务比较复杂，组织规模比较大的情况下，把所有的管理职能都集中到领导人一个人身上，显然是难以胜任的。

(2)纵横结合的组织结构。它的优点是既能够保证行政首长的统一指挥，又有利于用专业化的管理提高效率;分工细密，职责清楚，各部门仅对自己应做的工作负责，效率较高;组织稳定性较高，在外部环境变化不大的情况下，容易发挥组织的集团效应。缺点是下级缺乏必要的自主权;各职能部门之间联系不紧，容易脱节或难以协调;系统刚性大，适应性差，容易因循守旧;组织内部信息传递路线较长，反馈较慢，难以适应环境的变化。

(3)矩阵式结构。它是由纵横两套管理系统叠加在一起组成的一个矩阵，它的特点表现在围绕某项专门任务成立跨职能部门的专门机构上。这种组织结构形式是固定的，人员却是变动的，需要谁，谁就来，任务完成后就可以离开。项目小组和负责人也是临时组织和委任的。任务完成后就解散，有关人员回原单位工作。它的优点是机动、灵活，可随任务的开始与结束进行组织或解散，任务清楚，目的明确，还加强了不同部门之间的配合和信息交流。缺点是临时组成的部门，参与的人员来自不同的部门，隶属关系仍在原单位，人员上的双重管理有很大的缺陷，加上缺乏足够的激励与惩治手段，有可能对工作的进程产生负面影响。

(4)事业部组织结构。它一般是纵向划分出若干个专门负责某种事务的事业部，这些事业部拥有相对独立的自主权，是一种高层集权下的分权管理体制。事业部组织结构的优点是，有利于发挥各事业部的积极性、主动性，从而提高组织的活力和创造力;有利于最高行政首长摆脱日常事务，集中精力去考虑宏观战略;有利于锻炼和培养部门管理人员。缺点是管理人员需求量大，管理成本较高，管理经济性差;集权与分权关系比较敏感，一旦处理不当，可能削弱整个组织的协调一致;事业部与事业部之间缺乏有效的横向协调与联系;这一结构还存在着分权所带来的不足，如本位主义、指挥不灵、组织整体性减弱、职能机构重复设置、管理人员增多，等等。

就中央与地方的关系来说，在中国这样一个国土辽阔、人口众多的大国，如何划分中央与地方的管理权限，对于政府职能发挥的有效性有着非常重要的影响。早在1956年，毛泽东就指出，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点儿地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。[3]改革开放以来，为了调动各方面的积极性，把中国的经济建设搞上去，邓小平在1980年提出，要下放权力，处理好中央与地方的关系。在邓小平权力下放理论的指导下，中国自20世纪80年代以来，对中央与地方的权限划分进行了一系列调整，具体措施如下:①通过改革立法体制，中央向地方下放了立法权，使地方在不违背宪法和国家法律的前提下，可以制定地方法规和地方规章;②通过改革经济管理体制，中央向地方下放了经济管理权力，包括物质调配权、投资项目审批权、利用外资权等;③通过改革财政管理体制，扩大了地方财政自主权;④通过改革干部人事制度，扩大了地方的干部人事任免权。权力下放的改革，打破了高度集权体制的传统格局，极大地调动了地方的积极性，有力地推动了中国改革开放的深入和国民经济的迅猛发展。

随着中国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，在日常的政府管理中，应当进一步明确中央与地方的权限划分，进一步理顺中央与地方的关系。应坚持中央的统一领导，维护中央的权威;扩大地方自主权，加强地方民主政治建设;在科学合理地划分中央与地方的职责权限的基础上，实现地方均权;实现中央与地方权限划分的法制化。

(三)常态管理的政策过程

常态下，政府管理的主要手段是政策手段。公共政策的制定和出台遵循公共政策过程的动态运行规律。一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结与变更、政策监督五个方面。

(1)政策制定。政策制定又被称为政策形成或政策规划，它是公共政策过程的第一阶段。政策制定过程包括以下几个阶段:政策问题的认定阶段;构建政策议程阶段，参与主体主要有政治领导人、公共组织(包括立法机构、司法机构、行政机构和其他履行公共管理职能的组织)、利益集团、大众传媒、专家学者、社会公众等;政策方案规划阶段，主要指决策者为处理政策问题而制定相应的解决方法、对策和措施的过程，具体涉及确定目标、拟订方案、预测方案后果;政策合法化阶段，主要包括权力机关的审查、领导决策会议的讨论决定、行政首长签署发布政策。

(2)政策执行。政策执行是指在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。其执行过程主要包括设置政策执行机构、政策执行的资源配置、政策宣传、政策分解、政策试验、政策实施。

(3)政策评估。政策评估是公共政策运行的重要阶段，加强公共政策评估，对于检验公共政策效果，决定公共政策的存废都具有十分重要的意义。一般认为，政策评估是指依据一定的标准、程序和方法，对公共政策的效率、效益和价值进行测量、评价的过程，它的主旨在于获取公共政策实行的相关信息，以此作为政策维持、调整、终结、创新的依据。

(4)政策终结与变更。政策终结与变更是指公共决策者经过慎重的政策评估之后，采取必要措施，终止那些过时、多余、无效或失败的公共政策而代之以新的有效的政策的过程。

(5)政策监督。政策监督是公共政策过程的重要组成部分，它是提高公共政策运行质量和效益的有力保证，是指监督主体依照法定的权限和程序对公共政策运行过程和结果进行监察和督促，以衡量并纠正公共政策偏差，实现公共政策目标。

[1] 王荣红:《社会主义市场经济中政府职能的界定》，载《前沿》，2006(3)。

[2] 许立业:《加强行政管理体制改革推进政府职能转变》，载《发展》，2009(9)。

[3] 毛泽东:《论十八关系》，见中共中央文展新研究室《毛泽东 邓小平 江泽民 论科学发展》，第8页，北京，中央文献出版社、党建读物出版社，2009。