政府的知识管理与决策支持

12.3　政府的知识管理与决策支持

在知识经济时代，政府的知识资源是政府极其重要的财富和发展的推动力量。政府作为信息资源的最大拥有者，需要在巨大的信息量中筛选出有价值的信息，并进行深度挖掘和加工，实现信息共享，为企业和公众提供服务。面对激烈的市场竞争，政府只有加强管理创新，提高知识管理水平，增强政府的学习能力，促进知识共享，才能使政府的知识资源得到有效开发和充分利用。知识管理与电子政务相结合，建立知识型政府，是转变政府职能，提高政府决策效率的重要途径。

12.3.1政府的知识管理

(1)政府知识管理内涵

知识管理，是对一个组织所拥有的和所能接触到的知识资源进行识别、获取、评价，从而使其充分有效地发挥作用的管理过程。知识管理的核心是对知识的开发、管理与利用。

从知识的角度看，任何组织都可以看成是一个知识处理系统，不断与外部环境进行知识交换。政府作为公共行政管理组织，其自身必然存在知识管理问题。政府知识管理就是政府对其所拥有的知识资源进行管理的过程，它是对与政府组织运作相关的知识、经验和技能进行捕获并分布到组织内的各个节点，以提高组织的决策能力和运行效率。它的核心是对政府知识流的管理、开发与利用。

从管理对象来看，政府知识管理可分为狭义和广义两种含义。狭义的政府知识管理是指对政府知识本身的管理，即对知识的收集、加工、存储、传播、应用、创新的管理。广义的政府知识管理不仅包括对知识本身的管理，还包括对与知识有关的各种有形资产和无形资源的管理，涉及组织结构、知识设施、知识活动、国家公务人员、文化氛围、规章制度等全方位和全过程的管理。

从管理范围看，政府知识管理也可分为狭义和广义两种含义。狭义的政府知识管理是指政府部门内部的知识管理，广义的政府知识管理则是指对政府部门内部和社会整体的知识管理。

从涉及的层级结构来看，政府知识管理可分三个层次，即宏观、中观、微观。宏观层次的政府知识管理是一种战略性管理，由相关中央国家机关部门运用经济、法律、技术和必要的行政手段加以实施，主要通过宏观层次的有关政策、法规、条例等进行组织、协调知识资源的管理活动，以使政府知识资源在保证国家主权和安全的前提下，按照国家宏观调控的目标得到最佳配置和有效利用。宏观层次的政府知识管理主要任务是从总量和总体结构上组织和协调知识资源的开发和利用活动，它具有全局性和整体性，要求国家知识资源的开发利用要有统一规划、步调一致。中观层次的知识管理是指某一地区或部门的知识管理，它是通过制定地区或行业性政策法规和管理条例，组织和协调本地区或部门知识资源的开发利用活动，以及与其他地区或部门的知识交流，使本地区或部门的知识管理活动在总体上与宏观层次的知识管理活动相协调，同时能更好地与本地区或本部门的客观实际相符合。它的主要任务是在本地区或部门内协调和组织知识管理活动，具有明显的地域性和部门性。微观层次是最基层的政府知识管理，由各级政府部门组织实施。主要任务是结合自身职能，了解知识需求，开发知识资源，以知识服务于本部门的各项职能活动。在这三个层次中，宏观和中观知识管理是微观知识管理的前提，微观管理是宏观和中观管理的基础，不同的管理层次包括不同的内容。

(2)政府知识管理模型^[6]

美国管理学家迈克尔·波特(Porter)认为，组织每项活动都是创造价值的活动，组织中所有互不相同但又相互关联的活动，便构成了创造价值的一个动态过程，即价值链。政府知识管理的实质就是对知识价值链进行管理，政府内部的知识在动态中不断增值。从知识的生命周期角度出发，将知识管理分为知识的识别、获取、分类、存储、传递、共享及知识价值的评价等环节，在这个知识链上形成一条知识流，围绕这些节点对知识资源的有效管理形成政府知识管理模型，如图12-5所示。

①知识的识别

知识识别是知识管理的第一步，从知识论的角度，知识分为显性知识和隐性知识。政府知识管理首先要明确解决问题所需要哪些知识，即对知识进行识别，只有清楚了解所需要的知识是什么，才能进行知识的处理与评估。

电子政府所需要的知识可能有:关于政府职能、行政管理等事实方面的知识，如政府的管理职责、服务范围、行政规章和制度等;关于为什么的知识，如为什么要通过网上申请和注册、为什么制定电子化政策;关于怎么做的知识，即在行政决策、行政执行、行政活动中的技艺或能力，如行政领导和公务员针对网络环境及时决策的技能;关于谁掌握更多的知识，即在行政管理实践中知道出了问题应该请教谁。

②知识的获取

知识获取是指从组织外部获取知识，并使之变得易为组织所用。电子政务中的知识获取途径可以通过数据库、上网、网络论坛、BBS、BLOG、远程教育、搜索引擎、网络数据挖掘等。电子政务中的知识管理就是对政务活动中所需的知识与技能进行捕获，不必关心这些知识和技能是存在于计算机的数据库中、流动在网络上还是存在于服务器里都可以轻松获取，以帮助政府实现最大效率和科学决策。

图12-5　政府知识管理模型

③知识的分类

知识分类，是有效运用知识的基础。通过对已获得的知识进行分类，并存放在知识库中，能更有效地获取知识。在电子政务活动中产生海量的、纷繁复杂的知识，要想在行政工作中快速地检索到所需要的知识，提高知识查找效率，就需要对相关知识按其内容、用途进行科学的分类，方便统计、储存、检索，而且还可以通过合并和分解来进一步研究发现有用的知识。

④知识的存储

知识存储是指采用安全、高效、方便的存储技术将知识保存起来，使之便于政府工作人员使用和为民服务。在电子政务运行过程中，政府工作人员可以通过文件、报表、电子邮件、Web页面获得大量的信息，但如果没有有效的工具将这些信息转化为知识并保存起来，其结果必然是政府虽然拥有大量的信息，但是当决策者需要查找某些信息资料时要花费很多时间甚至找不到合适的信息。所以，实施电子政务需要整合政府信息资源，按照统一标准的形式将挖掘的信息存储到相关知识仓库中。例如，各级政府部门将各种行政管理、突发事件处理的经验保存在行政案例只是数据库中，当遇到类似问题时，只要联机一查，就可以发现问题的症结所在及解决的方法。不仅能提高政府工作效率，还能提高社会公众对政府的信任，政府的威信和形象也可得到进一步的提升和加强。

⑤知识的传递

知识传递是指通过网络将不同机构和公众保存的信息进行传播、交流和应用，为各部门行政管理工作服务。知识传递是知识共享的基础和前提，基于互联网的电子政务为知识传递提供了硬件和软件的保障，能最大限度地使信息和知识在交流过程中得到融合和升华，使知识交流者得到启发和提高，并且不受时间和空间的限制。数字化的政府知识管理使得信息在整理、归类、检索、统计上都十分方便，最大限度地实现了知识资源的共享和交流。

⑥知识的共享

知识共享是指电子政府内部的信息和知识要尽可能公开，使每一个工作人员都能够接触和使用其他人员提供的知识和信息。知识共享利于知识增值，将管理的创新理论、行政管理经验、典型事例等进行数字化、网络化，并对其进行有序的组织和规范整合，使之成为部门协作、人员沟通、领导决策可共享的知识资源。电子政务数据挖掘的知识必须通过共享来保证其得到有效的利用，并不断地在使用中进行知识更新。要注意的是，在知识共享的同时，应针对不同用户的级别和权限，设定共享范围与内容，保证政府信息的安全。

⑦知识的评价

知识评价是对知识价值的鉴别，得到知识管理和使用过程的反馈信息，判断在经过识别、获取、分类、存储、传递与共享等一系列环节后产生的效益。在电子政务实施过程中，对知识的价值评价可以通过社会效益、经济效益、管理效能等几个方面来进行。如果评价结果有利于政府工作的开展，那么政府将在这样的知识环境中有序的运转;如果评价结构不利于政府工作的开展，那么政府要对管理模式和方式进行调整，使之更加科学合理。通过评价过程，可以更新知识库，提高行政能力和效能。

基于电子政府环境下的政府知识管理是一种新的管理理念和管理方法，对于促进政府职能的转变、提升政府效率和形象等多个方面起着重要的推动作用。

12.3.2建立学习型政府^[7]

(1)学习型政府的理论来源及内涵

学习型政府源于学习型组织，是将学习型组织管理理论运用于政府的管理活动之中，从而对传统政府的管理模式和管理方法重新进行定位和调整，实现向现代化政府的转变。

美国学者彼得·圣吉(Peter M.senge)在《第五项修炼》中首次提出学习型组织的概念，他指出:“所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛、充分发挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。这种组织具有持续学习的能力，具有高于个人绩效总和的综合绩效。”尽管众多学者的理解有所不同，但无论哪种流派都强调组织内部竞争力的开发与培养，着眼于使组织内部形成竞争中的某种优势。

所谓学习型组织，就是能够积极主动地、持续高效地进行组织学习，不断完善组织运作方式，提高组织运作效率，从而获取组织成功的组织。这种组织通过培养弥漫于整个组织的学习氛围和采取适当的组织学习方式，充分发挥员工的积极性和创造性思维能力，克服组织学习的障碍，取得可持续的组织发展和成功。

学习型组织作为一门现代管理理论一开始便运用于企业中并取得良好的效果，在世界排名前100名的企业中，已有40%的企业正在建设学习型组织。同时，在运用过程中，学者们也渐渐发现其不仅适用于企业，同样也有助于政府的管理。由此，学习型组织的理念便引入政府管理当中。

学习型政府是指通过建立完备的学习机制，营造良好的学习氛围而形成的，善于获取知识、传播知识、创新知识，进而自觉利用知识于行政中，最终建立新型的服务性政府组织。具体来说，学习型政府的内涵包括以下内容:

①学习型政府的本质在于它是一个全新的理念，是现代政府的一种管理理论，而不是一种简单的学习方式，政府组织在学习中改革，在学习中管理，将学习放在政府管理的核心位置。

②学习型政府要求全员学习、团队学习，即各层级都要全心投入学习，尤其是管理决策层。学习型政府不但重视个人学习和个人智力的开发，更强调团队学习和群体智力(或称作组织智力)的开发，从而达到知识的组织共享和知识创新。

③学习型政府具有浓厚的学习氛围，人人有强烈的学习意识和自觉性。与传统政府管理模式相比，学习型政府不是靠组织内部严格的等级权力结构和行政命令来控制、影响、支配、领导下属，而是侧重于依赖政府成员的自主性、自觉性，依赖与组织内部相对稳定的运行机制，靠政府成员之间互相协作、学习和彼此激励，发挥成员的共同智慧，来更好地发挥政府的职能。

(2)构建学习型政府的影响因素

通过对学习型组织障碍因素的研究分析，在实践中可以发现学习型政府同样具有心智、体制、方法等方面的障碍，具体表现为:

①心智障碍

心智障碍即意识形态障碍，对于政府组织来说，则表现为在政府的体制中思想僵化、墨守成规、缺乏实践的教条主义和经验主义。这一障碍对政府体制改革和机制优化方案的创新人为地设置了许多禁区，使得学习型政府的理念得不到认同和实施。

②体制障碍

体制障碍，主要是政治与行政体制中纵向线性组织机构不合理。传统的政府组织结构中间管理阶层十分庞大，且权力高度集中，呈金字塔的形状。这样的政府组织僵化、呆滞、缺乏活力，必然会阻碍其成员的共同学习，无法发挥所有组织成员的热诚、能量和创造力，也就无法构建真正的学习型政府。

③方法障碍

方法障碍，即指学习型政府赖以建立的系统理论知识贫乏且系统方法掌握得不好。到目前为止学习型政府的建设仍缺乏理论指导和实践。通常都是直接运用建立学习型组织的方法，虽然学习型组织在企业有很好的效果，但是运用于政府组织具体操作中会出现许多与企业不同的问题，这就需要根据实际的情况采用不同的应对方法，否则便不能达到预期的目标。

(3)建立学习型政府的对策

彼特·圣吉在《第五项修炼》中提出学习型组织需要开展五项修炼:自我超越(Personal Mastery)、改善心智模式(Tmproving Mental Models)、建立共同愿望(Building Shared Vision)、团队学习(Team Learning)和系统思考(Systems Thinking)。其中，最为重要的是第五项修炼:系统思考。学习型政府作为学习型组织，它的构建也要从以上五个方面入手，将政府管理与知识管理紧密结合起来，转变政府决策方式，提高政府决策能力。具体做到:

①加快改革构建扁平化的政府组织机构

构建学习型政府首先要求再造政府的组织结构，使之与政府组织的学习行为相匹配、相协调。传统的金字塔式政府组织结构不利于各类信息上传下达，影响了政府的学习效率和行政能力的发挥。

依据学习型组织理论，学习型组织是以信息和知识为基础的组织，它的特点之一就是组织扁平化，可见学习型政府要求的管理层次比传统结构要少得多。扁平型的政府组织能够提高政府的学习能力及认识水平，能减少信息传递的失真，增强决策的时效性;能大大减少政府机构和政府人员，提高行政效率，实现“小政府，大社会”的行政管理体制。

扁平型的学习型结构最重要的是减少中间层级，使上下级由从属关系转变为工作伙伴关系。同时，还要分解和细化政府组织，即将原有无所不包的大部门分解成具有相对独立性的若干执行部门，这些执行部门以执行某种公共服务为己任，使学习的范围和目标更为具体、集中而又高效。

②构建学习型政府组织文化

组织文化是组织的一种价值观，指组织在长期的实践活动中形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的总和。它主要是通过共同的愿景、价值观、道德、行为准则等来凝聚人心，共同营造一种积极的、先进的组织氛围，这种氛围包括组织的学习氛围、创新氛围、和谐氛围等。这与学习型组织的理念相契合。

建立学习型政府组织，核心在于扬弃传统官僚制度政府组织的文化，全力塑造学习型政府组织的文化。用学习型政府的文化来孕育组织学习，推进学习型政府的建立。

第一，树立共同的目标。学习型政府组织首先要拥有一个共同的目标，以共同目标为指导，从自身日常工作中去发现问题，将问题加以分类，再提供给其他成员进行学习、分析和研究。鼓励政府成员在共同目标下参与管理，激励政府人员参加团队学习，形成一种风气。同时，共同的目标还能帮助政府培养所属成员主动而真诚的奉献和投入精神，从而取代成员对改革的抱怨以及对领导者个人理想目标的被动服从。

第二，强化团队学习，培养团队精神。在学习型政府组织中，团队是最基本的学习单位，也是最具创造力的单位。政府组织由多个团队构成，其所有目标都是直接或间接地通过团队共同努力来达到，学习能力也是由这些团队整合而成。团队学习通过集体思考，集合组织成员的智慧，能使学习的效果大大超过个体学习。

在政府组织当中，知识分享过程中会遇到的最大问题可能来自政府成员的疑虑和他们之间的不信任感。而构建学习型政府的一个重要前提是成员之间要彼此信任、互相宽容、互敬互重、合作共事。为此，应强化团队学习，培养团队精神，形成一种信任和开放的组织文化，鼓励政府成员对现有的公共管理模式提出质疑和挑战，并倡导他们积极寻求改善途径，使学习型政府的建设实现良性循环。

③建立科学合理的学习型政府运行机制

构建学习型政府，需要结合实际，建立一整套完整的、规范的、科学的机制来保障学习。

第一，营造良好的学习氛围。政府组织的各级领导要高度重视创建活动，推动舆论宣传和导向，形成创建学习型部门的良好氛围。加强对学习型政府建设的宣传，要把建设学习型政府作为一项长期的事关全局的战略任务，纳入议事日程，加强领导。

第二，加强政府成员的培训，提升他们的能力即完善学习型政府的培训机制。培训是开发政府成员人力资源的重要途径，政府应针对不同层次、不同类别的成员设计不同的培训课程。随着网络技术的飞速发展，电子学习已成为组织学习的一种新模式。建设网上学习政府，已成为培训的一种趋势。

第三，建立一整套自上而下的创建学习型政府的激励竞争机制。激励机制就是持续地激发人们的行为动机，使心理过程始终保持在激奋的状态之中，维持一种高昂学习热情的机制。运用激励机制，建立物质、精神奖励制度和职务晋升制度。运用各种有效手段，激发政府成员的学习热情，调动他们的积极性和主动性，发挥他们的创造精神和潜能。建立竞争机制，就是在政府组织中营造竞争的氛围，引导和迫使人们去学习，通过提高自身素质来积极参与竞争。主要措施应包括:确立学习绩效全面考核制度并完善其考核标准细则，将学习成果的大小作为政府成员业绩考核的依据之一，纳入年度考评，根据考核评估结果，对学习突出的政府成员要给予奖励。要注意的是应以精神激励为主，以物质激励为辅。

第四，建立约束监督机制。所谓约束机制，就是通过一系列的规章制度，规范人和组织行为，给予一定的外在压力，以增加人们学习的急迫感，把外在的压力变成内在的学习动力。而监督机制，则是通过社会公众、新闻媒体、社会舆论等对学习型政府进行监督。同时，政府组织内部也应建立相关的监督部门，对各种不利于学习的行为进行整治，对阻碍构建学习型政府的人员给予处分。

第五，完善创新机制。不断创新各层级组织及成员共同愿景、教育体制、教学方式、受教途径、学习内容的手段和举措。要根据形势的不断变化发展，在目标上适时调整共同愿景;要不断创新大众化、个性化的教育体制和教学方式;建立开放式课堂，拓宽受教途径，运用各种手段和方法来接受新鲜的学习内容。

我国构建学习型政府是知识经济的必然产物，是迎接新挑战的必然选择，是时代进步的必然要求。建设学习型政府，不仅对提高行政管理水平和效率，建立适应社会主义市场经济要求的行政管理体制有积极意义，同时是提高行政人员能力的重要途径。

12.3.3知识管理对政府决策支持系统的作用^[8]

政府知识管理的直接目标是知识创新，包括观念、理论、制度、组织结构、技术等方面的创新，在这些创新中最重要的是用于决策和服务社会的理论、制度等方面知识的创新，因为技术、组织机构等方面的创新只是适应内外环境的手段，最终为政府管理活动提供指导的是理论、制度等方面的知识，这些知识能够直接应用于实践。政府知识管理的最终目标是适应知识经济时代要求，提高政府管理的科学性，促进社会全面进步。

(1)知识管理在政府机关中的应用

知识管理是政府决策支持系统中的重要子系统，它融管理方法、知识处理、智能处理乃至决策和组织战略发展规划于一身。知识管理在政府中的应用体现在以下几个方面:

①知识管理的基础设施，包括知识管理规划组织、知识管理政策制定、网络与知识库等基础设施建设，构建人与人之间的各种交流渠道。

②知识管理与政务流程的融合，即重组工作流程，使政府内部形成流畅的知识链，使国家公务人员有效地获取知识并贡献自己的知识、经验与专长。

③知识管理的技术与系统的开发、运作、维护等，包括文件管理系统、信息管理系统软件、搜索和索引系统、通信和协作系统、专家系统和无形资产评估系统等。

④政府知识识别和存储，即知识需求分析、知识资源调研、知识资源收集、知识资源聚类、知识结构分析、知识内容分析、知识存储等。

⑤知识的获取和检索，即利用各种各样的软件应用工具多策略、多模式、多方法、多层次地检索和获取知识。

⑥知识的传播和共享，即知识成果传播、知识成果吸收、建立有利于知识共享的行政文化、设立专职的知识管理负责人员、建立知识管理的规章制度和鼓励制度等。

⑦知识管理评测，包括知识管理成果评价、知识网络系统评价等。

(2)知识管理对政府决策支持系统的作用

决策支持系统引入政府决策具有重要的现实意义，政府决策支持系统的建立需要知识管理系统的支持。知识管理系统能够将系统中的每个成员纳入管理范围内，为其提供创新所必需的知识库，通过规定的知识创新步骤、设计好的知识表达的规范格式将每个成员蕴藏的非结构化知识，转化为可以由组织所共享的结构化知识，这就为政府决策支持系统提供了一个良好的创新氛围和技术条件。知识管理对政府决策支持系统的作用表现在四个方面:外化、内化、中介和认知过程。

①外化

外化是以外部储藏库的形式捕获知识，并根据分类框架或标准来组织，将其提供给决策支持系统。外化首先包括一个强大的搜索、过滤与集成工具，从政府的外部知识与内部知识中捕获各种有用的知识;其次是外部储藏库，它按照分类框架或标准组织捕获来的知识;再次是一个文件管理系统，它对储存的知识进行分类，并能识别出信息源之间的类似。

②内化

内化是设法发现与特定需求相关的知识结构。在内化过程中，人们从外部储藏库里提取知识，并通过过滤来发现与知识寻求者相关的知识，并把这些知识呈现给知识需求者。内化能帮助研究者就某一问题或感兴趣的观点进行沟通，并澄清那些与以往通过外化得来的知识相抵触的问题。内化过程强调明确、固定的知识传递。

③中介

中介针对的是那些无法编码存储于知识库中的知识，它将知识寻求者和最佳知识源相匹配。通过追溯个体的经历和兴趣，中介能把需要研究某一课题的人和在这一领域中有经验的人联系起来。同时，中介通过群件产品、政府内部网、工作流和文件管理系统等技术来实现自动化。

④认知

认知是将前三个功能交换得出的知识直接运用于决策支持系统，是知识管理的终极目标。现有技术很少能实现认知过程的自动化，通常都是采用专家系统或使用人工智能技术，并据此作出决策。

知识管理是政府信息化建设基础管理阶段的重要内容，它面向政府的信息传递、公务处理、知识整理、信息发布、知识分享等普遍应用领域，帮助政府工作人员理顺办公流程，消除“信息孤岛”。政府必须加强对知识的管理，利用决策支持系统提高政府决策的效率，为公众提供更优质的服务。

【注释】

[1]主要参考梁静国编著.决策支持系统与决策知识发现［M］.哈尔滨:哈尔滨工程大学出版社，2007;张鹏翥主编.决策支持系统［M］.上海:交通大学出版社，2005.

[2]杨路明，等编著.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2007.

[3]杨路明，等编著.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2007.

[4]杨路明等编著.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2007.

[5]田军，葛新红，程少川，汪应洛.我国决策支持系统应用研究的进展［J］.科技导报，2005(6):71-74.

[6]苏新宁，等编著.电子政务技术［M］.北京:国防工业出版社，2003.

[7]陈恩平.学习型政府建设之研究［J］.工会论坛，2009(5):19-20.

[8]濮小金，司志刚，璞琼.电子政务系统建设及应用［M］.北京:机械工业出版社，2009.