政府建设界定及基本内容，政府理念建设

政府建设刍议

乔耀章

一、政府建设界定及基本内容

本文的“政府”，是指作为国家权力机构的执行机构的各级人民政府。把“政府建设”作为一个实践问题和理论问题提出来，是改革开放发展到一定历史阶段的事，它适应了从“建设型政府”转向“服务型政府”的客观要求。

本文论及的政府建设，本质上属于政治建设，它同政党建设、国家建设等同属于政治建设领域或政治建设系统，成为社会全面建设的一个子系统或重要组成部分，它既不同于一般的政治建设，又不同于政党建设，也不同于国家建设。相对于政府建设来说，政党建设、国家建设等政治建设是政府建设的政治生态，而社会的经济建设、文化建设和社会建设则分别构成政府建设的经济生态、文化生态和社会生态。一方面，政府建设是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态使然；另一方面，政府建设也能动地反作用于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态的变迁，在互动的历史进程中，彰显政府建设的重要地位与功能。政府要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设过程中发挥应有的、积极的、能动的反作用，首先应当加强政府的自身建设，从而使政府从自在、自发阶段逐步发展到自为、自觉的阶段。政府自身建设也应当是全面的建设。那么，全面的政府建设应该包括哪些内容呢?

根据政府建设的历史和现实的实践经验，以及对政府建设相关理论的思考，我们认为，比较全面的政府建设内容应主要包括:政府理念建设、政府基础建设、政府制度建设、政府组织建设、政府能力建设、政府作风建设和政府人员建设等。其中，根据中国有靠理念支配政府施政行为的政治传统，政府理念建设当先行，政府基础建设是政府建设现实的出发点，政府制度建设是保障，政府组织建设是载体，政府能力建设、政府作风建设是关键，政府人的建设是落脚点，政府建设归根结蒂是政府人的建设。以下我们对其中的政府理念建设、政府基础建设的基本内容略加分析。

二、关于政府理念建设

根据初步研究，我们把政府理念分为四个层面，即政府哲学层面的理念，政府理论层面的理念、政府性质层面的理念和政府机制层面的理念。每个层面的政府理念又有四个主要因子构成，其中，政府哲学层面的理念主要有公共理念、公平理念、正义理念、无为理念；政府理论层面的理念主要有科学理念、民主理念、法治理论和伦理理念；政府性质层面的理念主要有秩序理念、管理理念、安全理念、服务理念；政府机制层面的理念主要有责任理念、竞争理念、成本理念、效益理念。

(一)政府哲学层面的理念建设

政府哲学层面的理念建设，主要彰显政府的公共性、公平性、正义性性质，以及由此达到政府“无为而治，道法自然”的境界。

作为国家的代表或象征的政府，其首要的特质就在于它的“公共性”，主要体现在政府管理主体即公共部门的公共性、政府管理手段即公共权力的公共性、政府管理目标即公共利益的公共性等方面。政府的公共性总是具体的历史的和发展着的，不同的社会历史时期，不同的社会制度或社会形态、同一社会制度或社会形态的不同发展阶段，政府公共性的具体内容与形式都会有所不同。对公共性的不断地获得、维持与增进，防犯公共性的缺失或流失，是政府公共理念建设的基本要求。

相对于政府的公共性理念来说，政府的公平性理念、正义性理念具有一定的从属性。一般说来，基于公共性前提，有什么样的政府公共性理念，就有相应的政府公平性理念和政府正义性理念，而不是相反。政府的公平性、正义性理念寓于政府的公共性理念之中，政府的公共性理念则要通过政府的公平性、正义性理念来体现与展示。人们可以通过政府的公平性、正义性理念及其程度来检视政府的公共性理念及其程度。从这个意义上说，政府的公共性理念建设有赖于政府的公平性、正义性理念的建设。政府的公平性、正义性践行程度是检验政府公共性理念的客观尺度。

(二)政府理论层面的理念建设

政府理论层面的理念建设，主要彰显政府的科学性、民主性、法治性和伦理道德性，它源于政府的实践理念，是政府哲学层面理念建设的“原生态”，在政府理念建设中处于核心地位。其中，政府的科学理念主要包括政府的科学思想、科学观念、科学精神、科学态度、科学方法、科学思维，等等。

政府的科学理念主要强调政府的理论和实践行为的合规律性和合目的性的统一，强调政府要按照客观规律来推行和执掌政务、政事。是否按照客观规律办事是检验政府是否具备科学理念及其具备程度的一个重要标志。那么，政府怎样才能树立科学理念，按照客观的自然和社会发展规律办事呢?我们认为主要的途径在于民主和法治，也就是说政府的科学理念离不开政府的民主理念和政府的法治理念。

(三)政府性质层面的理念建设

政府性质层面的理念建设，是政府理念从抽象走向具体的一个重要环节，它关涉到政府为什么而存在，为什么要建设等问题。我们将政府性质层面的理念建设内容主要分为秩序理念、管理理念、安全理念和服务理念这四个方面。其中，政府的秩序理念是相对于政府的统治理念而言的。政府的统治只能寓于秩序之中，因为政府的产生和存在主要不在于为着统治，而重要在于为着秩序。

政府的秩序理念主要指政府的政治秩序理念，可分为政府自身的政治秩序和作为政府生态和作用对象的社会政治秩序两方面。通过政府自身的秩序建设，达到或实现相对稳定的社会政治秩序以期得到大众普通的认同与支持，这是政府秩序理念建设的重要标志，也是实现政府有效管理的前提。没有秩序的管理是难以想象的。

政府管理理念建设涉及许多方面或领域，如政府经济管理理念、政府政治管理理念、政府文化管理理念、政府社会管理理念，等等。无论哪个方面、哪个领域的政府管理理念，都应当建立在科学、民主、法治以及伦理理念的基础上，即应当形成政府的科学管理理念、民主管理理念，法治管理理念和伦理管理理念。

(四)政府机制层面的理念建设

政府机制层面的理念建设，主要包括政府的责任理念、竞争理念、成本理念和效益理念，等等。

在我国，政府的责任理念，本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的，它既是一种政府理念，也是一种政府原则，还是一种政府制度。人民政府应当在理念(意志、精神)上、原则上、制度上保证对赋予它权力的全体人民负责。

政府竞争理念是一个综合、系统、多层次的理念，大体可分为政府自系统的竞争和政府他系统的竞争。前者主要表现为不同层级政府之间(尤指中央与地方政府)之间、同层政府之间、政府各部门之间、政府前后任期之间的竞争、博弈等；后者主要表现为政府与社会、政府与国家、政府与公共组织、国家间政府之间的竞争、博弈等。强化政府竞争理念，加强政府竞争理念建设的主要目的在于降低政府施政成本，提高政府施政效益。

三、关于政府基础建设

从唯物主义视角看问题，相对于政府理念、政府意识来说，政府基础是一种客观的社会存在。它对政府的产生、存在和发展具有决定性意义。本文侧重于政府与社会关系中论述政府基础及其建设问题。如前文所述，社会系统是由经济、政治、文化、社会这四个子系统构成的。政府作为政治社会上层建筑，相应的政府基础就由政府经济基础、政府政治基础，政府文化基础和政府社会基础这四个部分有机构成。

其一，政府的经济基础，是整个政府基础的基础。政府经济基础主要有生产力、生产关系、所有制、经济结构等组成，具有最终起决定作用的意义。是政府的经济基础而不是计划或市场决定政府的职能、决定着政府行政管理体制，而不是相反。要加快转变政府职能，深化政府行政管理体制改革，最根本的问题在于重构政府经济基础，创建“新式公有制”与“新式私有制”有机统一的“综合经济基础”^[6]，进而为解放生产力、发展生产力，消除两极分化，逐步达到共同富裕提供基本经济制度支撑。通过政府经济基础建设，逐步实现社会经济领域的和谐。

其二，政府的政治基础，是整个政府基础的重要组成部分。政府属于政治社会的上层建筑范畴。相对于政府来说，群众、阶级、政党、国家、社会团体、公民、立法、司法等都是作为政府的政治基础而存在的，它们的状态决定着政府的政治基础的状况，它们的建设程度尤其是政党建设、国家建设、议会建设、司法建设决定着政府建设的程度。当然，政府建设在一定程度上能够对政党建设、国家建设、议会建设、司法建设起着先行的作用，也在一定程度上能够对社会政治团体的政治建设、公民政治建设及其公民素质的提高等起着率先垂范的作用。通过政府政治基础建设逐步达到社会政治领域的和谐。

其三，政府的文化基础，也是政府基础的重要组成部分，政府的文化基础建设决定和影响着政府基础的发展方向。政府文化基础建设主要包括文化价值和文化知识两个层面。在文化价值层面，在全球化背景下，在我国社会主义初级阶段主要有三种文化价值共存，这就是传统文化价值、马克思主义文化价值与西方文化价值，它们之间的和谐共存构成政府的文化价值基础，其中，占主导地位的是社会主义核心价值体系，主要包括马克思列宁主义的共同思想理论基础、中国特色社会主义共同理想、爱国主义的民族精神、改革开放的时代精神和社会主义的荣辱观。在文化知识层面，政府知识基础建设不仅需要现代化的自然科学知识，而且还需要现代化的人文社会科学知识。^[7]通过政府文化基础的建设逐步达到社会文化领域的和谐。

其四，政府的社会基础，是政府基础的落脚点与归宿。政府的经济基础建设、政治基础建设、文化基础建设，均有赖于政府社会基础的建设。社会建设既是政府建设的社会基础，又是政府建设及其经济建设、政治建设、文化建设的价值旨归，通过政府建设推进政府的社会基础建设不断为政府回归社会、政府还政于社会创造条件。中国特色的社会主义市民社会建设可能是当代中国政府建设的不可或缺的社会基础之一。通过政府社会基础建设逐步达到社会领域的和谐局面。

以上对政府建设中的政府理念建设、政府基础建设作了初步的探索和论及。限于篇幅，对政府制度、政府组织、政府能力、政府作用及政府人的建设论述有待于另文展开。

(作者单位:苏州大学政法与公共管理系)