行政立法与司法职能的区别,行政、立法与司法行为

三、行政、立法与司法行为

作为国家基本职能行为，行政、立法与司法行为，可以说是自从国家与政府产生以来，就是一种历史事实。在中国上古时期，比如早在《尚书·舜典》中，就有了专事不同治理职能的官员分工以及这些职能内容的记载，其中设有专事各种行政与刑政(司法)职能的官员。在西方，古希腊亚里士多德的《政治学》一书中就有关于希腊城邦政府审议、执行与审判三种功能类型的记载。其实，打个比方，如果把国家治理行为看作是一种完整的人类理性行为，则决策、执行是必然的组成部分。从理论上推理，任何政府治理，尽管称呼或内容有所差异，但都应该包含相类似的功能及其行为构成。

在近代国家产生之前的漫长人类国家发展史中，行政、立法与司法职能及其行为表现之间的区分主要是表现在理念上的。原因在于:其一，在古代社会，独裁制构成了绝对主导的地位，国家治理权力从根本上是统率于少数乃至于单一独裁者个人的，典型的是古代中国、埃及、巴比伦以及罗马等帝国的中央君主集权制体制中，君主集所有国家统治权力于一身。其二，古代国家治理或许在有些民族或者国家有了一定的分工趋势，但却几乎都没有实现专业化。在这种情况下，尽管有些国家甚至出现了专门从事某种职能的政府机构，比如中国古代的三省六部制中央政府体制，三省之间就有立法与执法之分，而六部之间也有专司行政与司法的不同职能部门，但是，总体说来，在漫长的人类社会古代类型国家治理发展史上，还没有出现现代意义的行政、立法与司法职能的区分。现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。一方面，治理体系民主化发展要求实现政府治理的必要分权，以防止过于集中的政府治理权力形成对人民的暴政。历史证明，过于集中的权力，不论其有何等优势，对于人民民主总是一种威胁。事实上，建立在行政、立法与司法权力相分立基础之上的当今世界主流分权制衡政府体制正是几百年人民民主运动历史较为普遍的结果与选择。另一方面，现代政府治理体系的专业化发展趋势则是明确三种职能之间界限的理性化基础。原因在于:由于行政、立法、司法，仅从职能行为的内在特性出发，由于有着各自不同的运行机理、行为模式与职业要求，自然会从合理化角度提出了专业分化分工的内在要求。

在当今主要国家，主要是自20世纪展开的大工业化与现代化运动以来，随着政府职能活动的不断复杂化与技能化，以技能为核心的官僚制组织——行政部门在各国政府体系中的地位以及自身规模不断膨胀，以行政部门职能规模、组织规模以及人员队伍规模不断扩张为特征的所谓行政国家得以兴起，结果是行政活动不断摆脱仅仅局限于政策与法律技能性执行活动的传统行政理念与职能界限。一方面，行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。行政主体与立法主体之间的职能界限日益模糊；另一方面，各国立法机关、司法机关也不断通过各种途径渗透进传统的行政领域，使得行政活动成为各种传统的立法与司法价值的履行者与承担者。因此，通过研究，罗森布鲁姆等人甚至认为，效率这一传统上被认为是行政活动核心的价值“就必须从属于许多政治原则之下，包括代表性、责任与透明性等。效率原则同样需让位于某些法律考量，如正当程序等”^[64]。也就是说，行政行为日益与立法、司法等其他政府行为相互渗透、融合。这既使得行政既复杂又更开放，也使得其与立法、司法等政府行为之间的界限趋向模糊。

由此可见，行政与立法、司法等国家治理行为的界限关系并不是一成不变的，这些不同维度的界限在各国行政职能行为发展的不同历史时期和不同情境下，呈现出不同的界限特征，包括界限的可渗透性与相对稳定性。因此，使这一界限明确化，构成各国行政发展必须不断加以解决的实践难题，也成为行政学研究领域必须不断重新面对的一个基本课题。